En 2001, el exgobernador de Chihuahua, Patricio Martínez, fijó la postura de que “El agua que hay en Chihuahua es de Chihuahua. El Tratado [sobre Distribución de Aguas Internacionales entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América] que le conviene a México no le conviene a mi estado”. Siguiendo ese posicionamiento, el 25 de marzo de 2020, ante el incremento en la extracción de agua de la presa La Boquilla, el gobernador de Chihuahua, Javier Corral, respaldó el lema de los usuarios de las aguas nacionales del Distrito de Riego 005 Delicias, en el sentido de no dejar escurrir “ni un litro para Tamaulipas y Nuevo León” desde el río Conchos hasta el bajo río Bravo, y exigió respeto al “agua de los chihuahuenses”. A continuación se presenta un repaso histórico-jurídico de la génesis, evolución y cristalización del concepto de aguas nacionales y su confrontación con las actitudes políticas actuales.
- El origen fiscal del agua como bien del dominio de la nación. Antonio Haro y Tamariz, ministro de Hacienda de Antonio López de Santa Anna, emitió el 14 de mayo de 1853 el Decreto de Centralización de las Rentas Públicas y, en un decreto presidencial diverso del 29 de mayo siguiente, se detallaron los ramos que formaban la hacienda pública. Entre otros, se declararon como bienes del dominio de la nación los ríos, fueran navegables o no; los arroyos, corrientes de agua y lagos que estuvieran situados en terrenos que no fueran del dominio de particulares; los productos de neverías y volcanes, y las tomas de agua y fuentes públicas,
- El agua como bien general. El 12 de septiembre de 1857, el presidente Ignacio Comonfort emitió la Ley de Clasificación de Rentas, y la fracción XXXIII del artículo 2 establecía como bienes generales a los ríos, lagunas y caídas de agua, y la fracción XXIV del artículo 3 estipulaba que los productos de los arrendamientos y ventas de agua eran contribuciones, rentas y bienes de los estados,
- El agua como bien de la federación. El 30 de mayo de 1868, siendo presidente Benito Juárez, el Congreso de la Unión emitió el Decreto de Rentas y Bienes de la Federación, que derogó la Ley de Clasificación de Rentas del 12 de septiembre de 1857, y definió como “bienes de la federación” a las lagunas y ríos navegables,
- El agua como uso de bien común. El Código Civil para el Distrito Federal y Territorios de la Baja California, decretado por el Congreso de la Unión el 8 de diciembre de 1870 siendo presidente Benito Juárez, y que se aplicó de manera supletoria en el resto del país, definía en su artículo 802 como bienes de uso común a los ríos, aunque no fueran navegables, su álveo, las rías y los esteros; los canales construidos y conservados a expensas del Estado; las riberas de los ríos navegables, en cuanto al uso que fuere indispensable para la navegación; los lagos y lagunas que no fueran propiedad particular, y las fuentes de las poblaciones,
- El agua como propiedad pública. El decreto del presidente Manuel González por medio del cual se modificó el 31 de marzo de 1884 el Código Civil para el Distrito Federal y Territorios de la Baja California. Como no había una ley específica para el agua, el Código Civil normaba el uso del agua. La prelación del agua para uso humano seguía siendo preferente. Tampoco había una autoridad única del agua, ya que quien administraba un camino o río podía conceder permisos de servidumbre con arreglo al reglamento de policía. El ejercicio de la propiedad de las aguas debía sujetarse a lo que disponían los artículos 798 al 804 y del 955 al 987 (fundamentalmente derecho de vía, servidumbres, costeo de la infraestructura y pago por terrenos y daños causados). Subsistía la propiedad estatal de las aguas, en el artículo 965, y las de las corporaciones o particulares que por título legítimo se ostentaban como propietarios del agua, en el artículo 968,
- El agua como “vía general de comunicación”. El 5 de junio de 1888, siendo presidente Porfirio Díaz, el Congreso de la Unión decreto la Ley Sobre Vías Generales de Comunicación, cuyo artículo 1 indicaba que “son vías generales de comunicación, además de las carreteras nacionales y los ferrocarriles, los esteros y lagunas, los canales construidos por la Federación o con auxilios del erario nacional, y los lagos y ríos interiores”.
El artículo 2 expresaba que “corresponde al Ejecutivo Federal la vigilancia y policía ―que en aquellos años tenía la connotación grecolatina (del latín politīa ‘organización política’, ‘gobierno’, y ésta del griego πολιτεία ‘politeía’) de ‘la buena orden que se observa y guarda en las ciudades y repúblicas, cumpliendo con las leyes y ordenanzas establecidas para su mejor gobierno’― de estas vías generales de comunicación y la facultad de reglamentar el uso público y privado de las mismas”. El inciso C de este artículo estipulaba que la concesión o confirmación de los derechos particulares en los lagos, ríos y canales solamente podía otorgarse por la Secretaría de Fomento, esto es, por el gobierno federal,
- Las aguas de jurisdicción federal. El 6 de junio de 1894, siendo presidente Porfirio Díaz, el Congreso de la Unión decretó la Autorización al Ejecutivo para que haga Concesiones para Aprovechar las Aguas de Jurisdicción Federal en Riegos y en la Industria. El decreto no buscaba autorizar al ejecutivo para confirmar u otorgar concesiones de aguas de jurisdicción federal, puesto que esa facultad ya la tenía desde la ley del 5 de junio de 1888. El objetivo real era introducir facilidades fiscales para promover la inversión privada. Tampoco tenía caso reiterar que el Ejecutivo reglamentaría el uso de las aguas, puesto que tenía esa facultad desde la ley del 5 de junio de 1888 y no la había ejercitado: el objetivo era extender la facultad del ejecutivo a fin de otorgar concesiones para construir presas de almacenamiento. Aun más, las “concesiones de los Estados” demuestran que la facultad del Ejecutivo para reglamentar las aguas no era exclusiva, sino concurrente,
- Concesiones estatales de aguas de jurisdicción federal. El 18 de diciembre de 1896, también con Porfirio Díaz en la presidencia de la república, el Congreso de la Unión emitió un Decreto que Revalida las Concesiones Hechas por los Estados para Utilizar Aguas Federales. El artículo 1 especificaba que “el Ejecutivo de la Unión revalidará por esta sola vez, las concesiones que las autoridades de los Estados hayan otorgado hasta la fecha a particulares, para utilizar aguas de los ríos o corrientes de jurisdicción federal clasificados así por el artículo 1 de la ley de 5 de junio de 1888”. Tan era concurrente la facultad de otorgar concesiones de agua que el artículo 5 indicaba que “tratándose de cursos de agua de carácter dudoso, ya por lo que toca a que sean navegables o flotables, o ya por lo que mira a su situación como límites probables entro dos o más Estados, las autoridades de éstos, antes de otorgar una concesión de aguas, consultarán al Gobierno Federal sobre el carácter definitivo de dichas corrientes”. Esto es, los estados otorgaban concesiones de aguas que no eran de jurisdicción federal y también de las que sí lo eran,
- El agua como bien de dominio público. El 18 de diciembre de 1902, siendo presidente Porfirio Díaz, el Congreso de la Unión decretó la Ley sobre Régimen y Clasificación de Bienes Inmuebles Federales. La fracción V del artículo 4 indicaba que “son bienes de dominio público o de uso común, dependientes de la Federación… los ríos y esteros en toda la extensión de su álveo, siempre que sean navegables o reúnan las demás condiciones que fija la ley de 5 de Junio de 1888, para ser de jurisdicción federal”,
- Otra vez aguas de jurisdicción federal. El 21 de diciembre de 1910, todavía con Porfirio Díaz como presidente de la república, el Congreso de la Unión emitió la Ley sobre Aprovechamientos de Aguas de Jurisdicción Federal. El artículo 1 definía las aguas de jurisdicción federal prácticamente como habrían de ser las aguas nacionales en el párrafo quinto del artículo 27 de la constitución de 1917. Asimismo, el artículo 2 establecía que “las aguas de jurisdicción federal son de dominio público y de uso común, y en consecuencia, inalienables e imprescriptibles”, tal como lo habría de consignar el párrafo sexto del artículo 27 constitucional de 1917,
- La federación declara cuáles aguas son de jurisdicción federal. El 8 de febrero de 1911, el aún presidente Porfirio Díaz expidió el Reglamento de la Ley de Aguas de Jurisdicción Federal, en cuyo artículo 1 se expresaba que “el Poder Ejecutivo de la Unión, por conducto de la Secretaría de Fomento,… declarará cuáles son las aguas sujetas a la jurisdicción federal”. El artículo 83 indicaba que para ejercer la vigilancia e inspección, la Secretaría de Fomento organizaría el Servicio Hidráulico, el cual es ancestro de la actual Comisión Nacional del Agua, habiendo sido previamente Comisión Nacional de Irrigación (1926-1946), Secretaría de Recursos Hidráulicos (1946-1971) y Subsecretaría de Infraestructura Hidráulica (1972-1989), perteneciente ésta a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos,
- El inicio de la nacionalización de las aguas. En 1915 hubo tres leyes agrarias: la del 6 de enero, propuesta por Venustiano Carranza; la del 24 de mayo, formulada por Francisco Villa, y la del 26 de octubre, emitida y puesta en marcha por Emiliano Zapata. Tanto la visión de Carranza como la de Villa se limitaba a cuestiones procesales en la aplicación de la Ley de Desamortización de Bienes de Manos Muertas, promulgada en 1856 por el presidente Ignacio Comonfort, mientras que la del movimiento zapatista tenía una perspectiva más profunda. Zapata fue el primero en nacionalizar todas las tierras y aguas del territorio nacional, en los artículos 4 y 32, respectivamente, de su Ley Agraria, y comenzó su aplicación en el estado de Morelos,
- Aguas nacionales. El legado de Zapata quedó plasmado en el primer párrafo del artículo 27 constitucional, nunca reformado, que indica que “la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación…”,
- ¿Agua de Chihuahua? Las aguas de Chihuahua no existen; los habitantes, las personas jurídicas y los organismos públicos asentados en ese estado, y en cualquier otro de la república, sólo tienen concesiones o asignaciones de aguas nacionales, las cuales no transfieren la propiedad de las aguas nacionales ni constituyen derechos reales: son sólo derechos de uso. Es más, el párrafo sexto del artículo 27 constitucional establece el requerimiento de contar con una concesión otorgada por el gobierno federal para hacer uso de las aguas nacionales, y
- ¿Chihuahua aporta o contribuye con agua para el Tratado? El Tratado sobre Distribución de Aguas Internacionales entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América es un compromiso asumido entre México y los Estados Unidos, no entre Chihuahua y Texas. México entrega parte de las aguas nacionales en el río Bravo y recibe agua de Estados Unidos en el río Colorado, mismas que en el momento en que ingresan a México, toman el carácter de aguas nacionales.
En resumen, el concepto de aguas nacionales se concibió y desarrolló durante 64 años hasta convertirse en realidad jurídica con la Constitución de 1917. Las aguas nacionales han estado vigentes durante 103 años, y el Tratado sobre Distribución de Aguas Internacionales entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América se firmó el 3 de febrero de 1944, en plena vigencia del concepto de aguas nacionales. Conforme al artículo 28 del propio Tratado, éste rige indefinidamente hasta que sea terminado por otro tratado concluido al efecto entre los dos gobiernos. Además, la tesis aislada P. LXXVII/99, que supera al criterio sostenido en la tesis aislada P. C/92, indica que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Constitución y por encima del derecho federal y el local, ya que los compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional. Cuando se firmó el Tratado, el Senado intervino como representante de la voluntad de las entidades federativas y, por medio de su ratificación, obligó a sus autoridades. El Tratado se ratificó por unanimidad en la Cámara de Senadores mexicana el 27 de septiembre de 1945 cuando los senadores representaban entidades federativas y no población, como ocurre en la actualidad. Por Chihuahua votó el senador Benjamín Almeida.
