Comentarios al documento intitulado Reingeniería. El Agua en México: Lineamientos Propuestos para el Periodo 2019-2024 por el Colegio de Ingenieros Civiles del Estado de Jalisco publicado en septiembre de 2018

En septiembre de 2018, el Colegio de Ingenieros Civiles del Estado de Jalisco publicó un documento intitulado Reingeniería. El Agua en México: Lineamientos Propuestos para el Periodo 2019-2024, cuyo autor es Eduardo Mestre. Destacan las observaciones siguientes:

1. Atribución municipal para el servicio de agua potable. En el séptimo párrafo de la página 7 se expresa que “el modelo de descentralización para prestar los servicios de agua a los municipios ha fracasado rotundamente”. En primer lugar, no se prestan servicios de agua a los municipios (hecha excepción del agua en bloque que les entrega la Comisión Nacional del Agua a algunos municipios, cuyo modelo funciona bien); los municipios son los que prestan el servicio público domiciliario de agua potable a toda la población. En segundo lugar, esa generalización es insostenible, ya que, conforme a la Encuesta Intercensal 2015 realizada por Inegi, la cobertura nacional de acceso al agua entubada fue de 95.3% (97.8% urbana, 87.0% rural) y la cobertura nacional de agua entubada en la vivienda o predio fue de 94.4% (97.2% urbana, 85.0% rural). Estas cifras implican que del orden de 2.67 millones de personas no tienen agua en sus domicilios urbanos y 4.14 millones no la tienen en zonas rurales,

Fuente: Elaboración propia con información de Inegi, 2016

2. Contaminación. En el noveno párrafo de la página 7 también se asevera que “La contaminación no ha bajado en ríos, lagos y mares, por la operación deficiente, intermitente o abandono de muchas plantas, tecnologías y proyectos inadecuados, costos de operación que los municipios no desean asumir, y falta de interés y cultura de pago de la población”. Sin embargo, la contaminación de los cuerpos de agua no se debe sólo a las aguas residuales de los asentamientos humanos; de hecho, la industria contamina cinco veces y media más que los municipios, además de que la contaminación de los recursos hídricos también es causada por la disposición inadecuada de los desechos sólidos ―particularmente los hospitalarios―; los contaminantes provenientes de fuentes difusas de la agricultura, ganadería y silvicultura; las precipitaciones atmosféricas ―que depositan diversas especies de nitrógeno y sulfuro, iones de hidrógeno y otros compuestos inorgánicos―; el arrastre de grasas y aceites en las ciudades que tienen un drenaje mixto, y la minería a cielo abierto y otras industrias, entre las que destacan los ingenios azucareros, las instalaciones de hidrocarburos y las manufacturas metalmecánicas,

Fuente: Elaboración propia con datos de las Estadísticas del Agua en México, Conagua, 2017

3. Cambios en el modelo de administración del agua. El cuarto párrafo de la página 9 dice que “los cambios de modelos de desarrollo hídrico de 2000 a 2018… son limitación formidable para mejorar el sector agua”. El único cambio habido en ese periodo fue la reforma de 2004 a la Ley de Aguas Nacionales. Sin embargo, en el párrafo 12 de esa misma página, se expresa que esa reforma “posibilita la descentralización en favor de gobiernos estatales y cuencas hidrológicas”. Debe hacerse notar que en México las aguas son nacionales y no estatales ni de cuenca, por lo que esa descentralización requeriría primero una reforma al párrafo quinto del artículo 27 constitucional. La descentralización se fortalece en el cuarto párrafo de la página 10, aseverando que “un freno para reforzar el marco institucional y la descentralización sectorial es la debilidad o ausencia de las comisiones estatales dedicadas al tema de la gestión del agua como recurso”. Si no existen esas comisiones es porque no tienen la atribución para administrar las aguas nacionales en su medio físico, como sí lo tiene, de manera constitucional y exclusiva, el Poder Ejecutivo Federal,
4. La administración de las aguas nacionales es distinta a la prestación del servicio público domiciliario de agua potable. En el quinto párrafo de la página 10 se expresa que “no debe continuar el criterio de concentrar a nivel federal el encuentro de soluciones a los asuntos hídricos, pues se lesiona el pacto federal la acumulación de experiencia y conocimiento a nivel estatal y un mejor reparto de responsabilidades y actuaciones”. Debe hacerse notar que los “asuntos hídricos” pueden referirse a la administración de las aguas nacionales, conferida por el párrafo sexto del artículo 27 constitucional al Poder Ejecutivo Federal (quien la delega a la Comisión Nacional del Agua en el artículo 4 de la Ley de Aguas Nacionales), o bien, a la prestación del servicio público domiciliario de agua potable, atribución de los municipios conforme al inciso a) de la fracción III del artículo 115 constitucional (aunque algunas entidades federativas asumen esa atribución, pero de manera supletoria). Así, las entidades federativas no tienen atribuciones para los “asuntos hídricos” (hecha excepción la de dictar disposiciones para el aprovechamiento de las aguas privadas que cruzan dos o más predios, conforme al párrafo quinto del artículo 27 constitucional; sin embargo, no existen inventarios de tales aguas, por lo que son indistinguibles de la evapotranspiración en los balances hídricos), de manera que no puede lesionarse el pacto federal. Claramente, no existe concurrencia en los “asuntos hídricos”, sólo atribuciones exclusivas; el párrafo sexto del artículo 4º constitucional llama a establecer la participación de la federación, las entidades federativas y los municipios para hacer realidad el derecho humano al agua, pero no mandata ninguna concurrencia, ya que esa participación ―que deberá detallarse en la Ley General de Aguas― puede ser financiera, técnica o de otra índole: para establecer la concurrencia en los “asuntos hídricos” sería necesario primero reformar el párrafo sexto del artículo 4º, los párrafos quinto y sexto del artículo 27, la fracción XVII del artículo 73 y el inciso a) de la fracción III del artículo 115 constitucionales,

5. Programa Nacional Hídrico. En el tercer párrafo de la página 20 se dice que “las últimas versiones del Programa Nacional Hídrico son ricos y sustentados, pero carecen de programas y proyectos concretos para el sector y los costos, beneficios y fuentes de recursos de inversión y gasto”. Al respecto, es importante resaltar la incompatibilidad de una visión a largo plazo ―trienal o sexenal― con un horizonte de planeación anual. El Programa Nacional Hídrico, si bien representa la mejor intención del gobierno federal, no es un instrumento rector del desarrollo hídrico nacional. En él se definen reglas para la planeación a seis años y, sin embargo, el ejercicio del gasto, su seguimiento, las auditorías y la evaluación de programas se realiza, por mandato de ley, en forma anual. Por tanto, las instituciones y los servidores públicos sólo tienen obligación de rendir cuentas del ejercicio presupuestal del año anterior y, por ello, un horizonte de mayor alcance tiene sólo un ángulo retórico que se expresa en informes que no tienen la fuerza de documentos tales como la Cuenta Pública de la Hacienda Pública Federal, que rinde el Poder Ejecutivo Federal al Congreso de la Unión al término de cada ejercicio fiscal, instrumento con el que pueden fincarse responsabilidades.

Asimismo, aunque el Poder Legislativo Federal cuenta con facultades constitucionales para legislar en materia de planeación, el acto de planear, de acuerdo con la estructura jurídica vigente, corresponde al Poder Ejecutivo Federal. Esto significa que, por mandato constitucional, el Ejecutivo tiene facultades para planear a corto, mediano y largo plazos, sin embargo, en los hechos, los instrumentos más importantes son el Presupuesto de Egresos de la Federación y la Ley de Ingresos de la Federación, los cuales deben discutirse para cada ejercicio presupuestal. Esto es, como la Cámara de Diputados puede modificar el presupuesto de cada año sin incurrir en ninguna responsabilidad por las metas sexenales incumplidas y establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo ―de donde se deriva del Programa Nacional Hídrico―, es claro que este instrumento de planeación no es vinculatorio para el Poder Legislativo Federal: la definición de los compromisos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y en sus programas derivados es responsabili­dad exclusiva del Poder Ejecutivo Federal,

6. Tecnificación del riego. En el primer párrafo de la columna derecha de la página 22 se expresa que es necesario “erradicar el riego rodado en todo el país; la meta en la administración 2018-2024 es atender al menos la cuarta parte del desafío”. Debe hacerse notar que en los dos últimos sexenios el valor promedio de tecnificación en distritos de riego fue de 22,600 ha/año, por lo que pretender la tecnificación de 1’625,000 ha en un sexenio sobrepasa en 12 veces la capacidad nacional para ese efecto. El problema no es sólo de financiamiento, ya que la Comisión Nacional del Agua requiere un pari passu de uno a uno, se necesita, además, empresas para diseñar el riego y para instalar los equipos, capacitar a los usuarios, buscar los canales de comercialización para sostener rentabilidades adecuadas y, lo más importante, remplazar los equipos al llegar a su vida útil, lo cual rara vez excede los cuatro o cinco años,
7. Representación estatal de la federación. El tercer párrafo de la página 25 indica que, para transformar la administración gubernamental del agua, “los estados actuarán a nombre de la Federación con reglas federales y reglas estatales” y, el octavo párrafo de la misma página, identifica esa propuesta como una “política pública”. En primer lugar, el párrafo quinto del artículo 27 constitucional atribuye al Poder Ejecutivo Federal la administración de las aguas nacionales que, al ser imprescriptibles e inalienables, convierte a esa facultad en irrenunciable para el presidente de la República, a menos que antes se reforme la Constitución. En segundo lugar, una política pública es una respuesta gubernamental a un problema o situación percibida como pública y, por tanto, debe sujetarse al marco jurídico vigente: una política pública no puede “ajustar el marco jurídico”, como lo pretende el primer párrafo de la página 25, para eso está el Congreso,
8. Marco jurídico del agua. En el tercer párrafo de la columna derecha de la página 27 se expresa que la iniciativa de Ley General de Aguas sólo debe responder al artículo 4º constitucional: eso sí es correcto. Sin embargo, continúa diciendo que debe descentralizarse la gestión del agua como recurso, lo cual contradice al párrafo quinto del artículo 27 constitucional, y que debe emitirse una Ley de Agua y Saneamiento federal, para lo cual sería necesario primero reformar la fracción XVII del artículo 73 constitucional,
9. Transferencias de recursos financieros de la Conagua a las entidades federativas. En el cuarto párrafo de la columna derecha de la página 29 se dice que “una parte relevante de los recursos financieros a transferirse a los municipios para agua potable y saneamiento pasan por el filtro gestión y discreción de Conagua”. Debe hacerse notar que esos recursos financieros se transfieren a las entidades federativas, las que, a su vez, las vuelven a transferir a los ayuntamientos; tanto las entidades federativas como los municipios gozan de una cierta discrecionalidad en su aplicación y la Conagua no tiene atribuciones para fiscalizar si esos recursos se usaron o no para lo que fueron radicados (esa atribución reside en las auditorías superiores de los estados y de los municipios). Sin embargo, esto es una consecuencia del marco tributario nacional: al ser el gobierno federal el que más recaudación tiene, se concibieron las participaciones y las aportaciones federales, precisamente para hacer una redistribución de los fondos fiscales.

Así, aunque el servicio de agua potable constituye una atribución constitucional exclusiva de los municipios, su realización es objeto del gasto público de los tres órdenes de gobierno, proviniendo la principal aportación de los recursos económicos federales y, dentro de estos, de la Comisión Nacional del Agua. Aún más, si la federación omitiese sus programas presupuestarios relacionados con el agua potable ―y el financiamiento que implican―, los municipios no podrían lograr por sí mismos las metas establecidas para toda la nación en el Programa Nacional Hídrico, debido a la insuficiencia de su recaudación en general y de los derechos por la prestación del servicio de agua potable en particular,

10. Aguas estatales. En el sexto párrafo de la página 30 se expresa que “el único modelo plausible en México requiere… otorgarle facultades a gobiernos estatales para que asuman tareas de administración del agua”; en el penúltimo párrafo de la página 31 se dice que es necesario “fortalecer los gobiernos estatales como responsables de tareas operativas inherentes a la gestión del agua como recurso y de la gestión de los servicios de agua en campo y ciudad, tareas de administración del agua y de ente concedente del agua”, y en el sexto párrafo de la página 32 se propone que la “Conagua requiere… un mejor control de concesiones y permisos”. Para que las entidades federativas sean el ente concedente del agua se requiere modificar el párrafo quinto del artículo 27 constitucional, y de esa manera podrían otorgar concesiones y asignaciones de las aguas estatales; pero si se lleva a cabo esa reforma, entonces, ¿con qué autoridad controlaría la Conagua el otorgamiento de concesiones y asignaciones de aguas estatales, si es una dependencia federal? Aún más, ¿qué caso tendría que se conservara a la Conagua?,
11. Coadministración de las aguas nacionales. El octavo párrafo de la página 34 asevera que “La reforma de la Ley de Aguas Nacionales de 2004, señala que los gobiernos estatales deberían coparticipar con CONAGUA para administrar el agua”. No obstante, esa reforma a la Ley de Aguas Nacionales no otorga atribución alguna a las entidades federativas para la administración de las aguas nacionales; todos los artículos que hacen referencia a “los estados” lo hacen en el tenor de que participará, coadyuvará, se coordinará o, de plano, con el apoyo que (Conagua) considere necesario por parte de los gobiernos de los estados; es decir, si considera que no los necesita, pues no los convoca o los convoca sólo para lo que los necesita. Además, nunca se reformó la Constitución para distribuirle alguna competencia en la administración de las aguas nacionales ni en el servicio público domiciliario de agua potable y saneamiento a las entidades federativas, por lo que la inopinada afirmación no pasa de ser un anhelo insatisfecho…,
12. Invitación al desorden. En el noveno párrafo de la página 34 se llega al extremo de declarar que “la administración del agua no puede… dejarse rebasar por… [la] normatividad…”. Entonces, ¿la administración del agua debe hacer caso omiso del orden jurídico?
13. Regulación. En el cuarto párrafo de la página 36 se argumenta que “Por tratarse de una relación entre gobierno y gobernado(s) es prudente a la vez que aconsejable que exista un regulador”. Sin embargo, la regulación se establece para proteger al gobernado de los posibles abusos de los monopolios legales y a la iniciativa privada de los posibles actos de gobierno injustos,
14. Derechos fiscales para riego. En el sexto párrafo de la página 37 se propugna por el “cobro de derechos fiscales para riego”. Debe hacerse notar que el agua para riego, en efecto, no paga derechos fiscales, pero paga aprovechamientos fiscales (que están normados en la Ley de Ingresos), además de sufragar el mantenimiento a la infraestructura hidráulica propiedad del Estado y de cubrir las cuotas por el servicio de riego,
15. Autoridad hídrica en tres ámbitos de gobierno. El cuarto párrafo de la columna derecha de la página 40 indica que “La siguiente administración tiene la oportunidad histórica de corregir yerros históricos y omisiones, si constituye una sola autoridad en que coordine la acción de CONAGUA, el Sistema de Aguas de la Ciudad de México (SACM) y la Comisión del Agua del Estado de México (CAEM)”. Loable intención que requiere un gran esfuerzo legislativo para coordinar a los artículos 27, 73 y 115 constitucionales… Entonces, ¿será sólo para la zona metropolitana de la Ciudad de México? ¿No valdría la pena legislar en general, para todo el país?,

En el segundo párrafo de la página 41 se dice que la “Autoridad Regional Hídrica Única para la Zona Metropolitana del Valle de México debe estar presidida por Conagua”, lo que contradice a lo expresado en la página 36, que sugiere que se debe “contar con un regulador, ajeno a la estructura de administración del agua de CONAGUA para que actúe con libertad y rigor”,

16. Ampliar las atribuciones de los estados. En el segundo párrafo de la columna derecha de la página 44 se propone “reformar el artículo 116 constitucional para ampliar las responsabilidades de gobiernos estatales”. En primer lugar, la fracción II de ese artículo estipula que “La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario. Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior.” Es decir, las entidades federativas pueden asumir la construcción de obras y la prestación de servicios públicos mediante un convenio con los municipios.

Además, se tiene una contradicción con lo que se expuso con anterioridad. El tercer párrafo de la página 27 indica que “la Ley de Aguas Nacionales… descentraliza la gestión del agua en favor de gobiernos estatales”, y en el párrafo seis de la columna derecha de la página 32 se asevera que es necesario “instrumentar lo previsto en la Ley de Aguas Nacionales (enmiendas de 2004), en materia del rol que los estados ya pueden realizar para contribuir a mejorar la gestión del agua”. Entonces, ¿si ya pueden realizar lo que mandata la Ley de Aguas Nacionales, para qué se requiere la reforma al artículo 116 constitucional?,

17. Plantas de tratamiento de aguas residuales. En el párrafo sexto de la columna izquierda de la página 45 se propone que “los estados deben asumir la responsabilidad de operar y mantener las plantas de tratamiento con [los] apoyos federal y municipales que se requieran”. Es evidente que las entidades federativas no tienen atribuciones para ello, por lo que sería necesario reformar el artículo 115 o el 116 constitucionales, y
18. Inversión requerida para el periodo 2018-2024. En la página 65 se estima en 314,150 millones de pesos, adicional al gasto corriente.

En suma, el documento propone reformar el sector agua en México comenzando con la abolición de las aguas nacionales y la eclosión de las aguas estatales, pero sin una reforma constitucional, sino a través de una política pública (lo cual es jurídicamente improcedente). De esa manera, la Comisión Nacional del Agua sólo tendría un papel de apoyo, coordinación y ejercicio de la “autoridad del agua” (aunque con el nacimiento de las aguas estatales desaparecería la autoridad federal del agua) sólo cuando se rebase la capacidad de los gobiernos estatales. Si las aguas nacionales desaparecieran y surgieran las aguas estatales, entonces ¿para qué se requeriría una autoridad federal del agua?, o bien, ¿para qué se requeriría un Consejo (del agua de la) Cuenca? Bajo ese tenor, las entidades federativas tendrían que llegar a acuerdos de agua transfronterizos entre ellas y las diferencias de opinión tendrían que ser conocidas y resueltas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, no por la actual o reformada Comisión Nacional del Agua, que no es autoridad jurisdiccional.

Por último, y no por esto menos importante, el documento carece de referencias y cálculos. De esta manera, lo que el autor asevera se sostiene sólo en su palabra.