El 11 de septiembre de 2018, la diputada federal Mariana Dunyaska presentó una iniciativa con proyecto de decreto que adiciona la fracción VI Bis al artículo 88 Bis y reforma el artículo 120 de la Ley de Aguas Nacionales (Gaceta Parlamentaria, año XXI, número 5111-II).
Los comentarios son los siguientes:
- La fracción VI Bis del artículo 88 Bis de la Ley de Aguas Nacionales que se pretende añadir indica que (Las personas físicas o morales que efectúen descargas de aguas residuales a los cuerpos receptores… deberán) “Adoptar dentro de sus procesos, la utilización de materiales biodegradables”. Sin embargo, existen múltiples procesos industriales que en la actualidad no se pueden llevar a cabo sin materiales no biodegradables, por lo que sería jurídicamente más eficaz fortalecer a la Comisión Nacional del Agua con el fin de que incremente sus inspecciones y pueda así garantizar que las descargas de aguas residuales ―en las que se hayan usado o no materiales no biodegradables― tengan el tratamiento adecuado que remueva todos los contaminantes, sean biodegradables, acumulables, tóxicos o persistentes.Por otra parte, es necesario tomar en cuenta que la contaminación de los recursos hídricos la causan, además de las aguas residuales de las industrias que se descargan a los cuerpos receptores de agua sin tratamiento adecuado, las aguas residuales de los municipios que se descargan a los cuerpos receptores de agua sin tratamiento previo o con un tratamiento insuficiente para remover los microplásticos y las hormonas presentes en múltiples productos de aseo y uso personales; el transporte de sedimentos producto de la erosión del suelo en actividades que carecen de planes de manejo de suelo y agua apropiados; la disposición inadecuada de los desechos sólidos ―particularmente los hospitalarios―; los contaminantes provenientes de fuentes difusas de la agricultura, ganadería y silvicultura; las precipitaciones atmosféricas ―que depositan diversas especies de nitrógeno y sulfuro, iones de hidrógeno y otros compuestos inorgánicos―; el arrastre de grasas y aceites en las ciudades que tienen un drenaje mixto (pluvial y sanitario), y la minería a cielo abierto y otras industrias, entre las que destacan los ingenios azucareros, las instalaciones de hidrocarburos y las manufacturas metalmecánicas. Por tanto, todos estos orígenes de la contaminación deben vigilarse para conservar la calidad en los cuerpos de aguas nacionales, particularmente en las fuentes de abastecimiento para consumo humano.Entonces, el fortalecimiento de la autoridad del agua es idóneo porque la Ley de Aguas Nacionales ya sanciona el vertimiento de contaminantes a los cuerpos de aguas nacionales pero la Comisión Nacional del Agua carece del personal, de la infraestructura y de los recursos económicos suficientes para custodiar las aguas nacionales en toda su magnitud, de tal manera que esa norma resulta letra muerta en muchos casos. Por tanto, quizá sería más conveniente establecer una política pública que certifique que las aguas residuales vertidas en efecto contengan sólo materiales biodegradables en las concentraciones que indican las normas oficiales mexicanas aplicables o las que resulten apropiadas para casos específicos. Abona a este criterio el hecho de que los desechos sólidos también contienen materiales no biodegradables y que su disposición inadecuada ―competencia de los municipios― los conduce a algún cuerpo de aguas nacionales; es decir, se requiere una acción conjunta no sólo desde el sector agua, sino también del sector económico, científico, industrial y agropecuario, así como de los tres órdenes de gobierno.Las políticas públicas, en contraste con los ordenamientos jurídicos, son cursos de acción que emprende una o varias instituciones públicas para resolver una problemática o situación inconveniente. La forma más perfeccionada de una política pública es un programa presupuestario, en el cual se ordena un conjunto de proyectos de inversión. La política pública parte de un diagnóstico, de una serie de metas y de una situación inicial, usualmente denominada línea base; además de las metas, contiene las actividades, componentes y objetivos; los responsables de ejecutar los proyectos; las asignaciones presupuestales, y el tiempo en que deben cumplirse las metas. Una condición adicional de las políticas públicas es su confección, a menudo realizadas mediante consultas públicas, tan necesarias para la definición y el acuerdo democrático de objetivos sociales, así como de las maneras en que se obtienen los resultados deseados.
Entonces, mientras una ley esté vigente, sus estipulaciones son obligatorias para una institución pública —y para los ciudadanos también— con independencia de que un problema o situación inapropiada se haya superado o no. La política pública, al no ser obligatoria, sino diseñada expresamente para abordar un reto en concordancia con lo que obliga, prohíbe o permite la Ley, puede modificarse —para reforzarse, atenuarse o adecuarse— o concluirse, si se considera que las metas se han alcanzado.
En ocasiones, a la coordinación para integrar las políticas públicas municipales, estatales y federales en una política general de gobierno ―que es más útil para lograr objetivos que la continuidad durante varios periodos gubernativos de cualesquiera de ellas pero desarticulada de las políticas públicas de los otros órdenes de gobierno― se le denomina, de manera inapropiada, como una “política de Estado”. En términos estrictos, una “política de Estado” debería coordinar no sólo a los ámbitos municipal, estatal y federal, sino al ejecutivo, legislativo y judicial también, así como a los órganos constitucionales autónomos. Pero como las políticas públicas, en su forma más acabada, casi siempre se expresan como programas presupuestarios, su confección atañe a los poderes ejecutivos, es decir, en la práctica son “políticas de gobierno” aunque tomen en cuenta, de alguna manera, las posturas de los otros poderes, órganos y ámbitos de gobierno.
Por una parte, lo que se pretende decir por “política de Estado” es un curso de acción ―posiblemente un programa presupuestario― que permanece de un gobierno al siguiente, más que un conjunto de acciones armonizadas entre todos los órganos y poderes del Estado en todos sus ámbitos de gobierno, aunque sea en un solo periodo gubernativo. Bajo esta óptica, una “política de gobierno” es la que tiene vigencia sólo en un periodo de gobierno, aunque aglutine a los otros poderes del Estado y ámbitos de gobierno.
Por otra parte, la política hídrica ―se califique de “Estado” o de “gobierno”― no se puede fijar en la Ley porque, en tanto curso de acción decidido por autoridades públicas legítimas para dar respuesta aceptable a un problema calificado como público ―que implica acciones precisas y no sólo objetivos justos―, debe adaptarse a las condiciones cambiantes de la sociedad, mientras que los derechos y las obligaciones públicas se mantienen. Congelar la política hídrica en la Ley significa que el Estado, mientras exista, deberá seguir obligadamente el mismo curso de acción en el abordaje de un problema hídrico, con independencia de sus resultados, del cambio de circunstancias, de su efectividad en los costos, de su repercusión económica en la producción de bienes y servicios, de su trascendencia social, de si es necesario o no en algún caso específico y de la aparición de otros problemas, quizá más graves o apremiantes,
- En la reforma propuesta para el artículo 120 se elimina la referencia al salario mínimo como unidad de medida y se sustituye por la Unidad de Medida y Actualización vigente en el momento en que se cometa la infracción. La medida es loable, sin embargo, el incremento a las sanciones ―e incluso a las contribuciones fiscales― por lo general se transfiere a los consumidores finales, en este caso, de los productos cuyos procesos utilizan materiales no biodegradables.A manera de ejemplo, en los primeros tres años y medio de vigencia del impuesto especial a bebidas edulcoradas ―aun no siendo una sanción― se recaudaron 74 mil 677 millones de pesos pero ello no inhibió el consumo de dichos productos, ni redujo la media del Índice de Masa Corporal, ni se detuvo el porcentaje de sobrepeso ni de obesidad de los mexicanos, y tampoco se revirtió la prevalencia de la diabetes: es una norma vigente pero jurídicamente ineficaz, porque no logra su cometido, que es disminuir el consumo de esos productos con la finalidad de mejorar la salud de la población. En este caso también sería más apropiada una política pública que integre conceptos de distintos sectores y ámbitos de gobierno, ya que la diabetes es multifactorial. Además, el 62 por ciento de lo recaudado por este gravamen, aplicado bajo el concepto de Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, proviene de las familias de escasos recursos.Entonces, ¿el incremento a las sanciones de 1,560 a 6,500 Unidades de Medida y Actualización por “Descargar en forma permanente, intermitente o fortuita aguas residuales en contravención a lo dispuesto en la Ley de Aguas Nacionales en cuerpos receptores que sean bienes nacionales, incluyendo aguas marinas, así como cuando se infiltren en terrenos que sean bienes nacionales o en otros terrenos cuando puedan contaminar el subsuelo o el acuífero”, disminuirá la contaminación o incrementará el precio de los productos en cuya elaboración se usen materiales no biodegradables?Como indica la propia exposición de motivos: si a muchas industrias les resulta más redituable pagar una multa que darle el tratamiento debido a sus desechos, seguirán procediendo de esa manera a menos de que se cuente con una política pública que les informe acerca de insumos alternativos que sean biodegradables e incluso que los fomente e incentive su remplazo, o bien, de mejores métodos para tratar las aguas residuales. Para ello, se requiere planear la reconversión industrial y promover las investigaciones, desarrollos tecnológicos e innovaciones que logren esas metas en un tiempo específico y con una rentabilidad adecuada para los procesos industriales que en la actualidad utilizan materiales no biodegradables como insumos, y
- Por último, en la exposición de motivos se afirma que “En nuestro país, la contaminación y el cambio climático han disminuido la disponibilidad del líquido per cápita de 11 mil 500 metros cúbicos (m3) en 1955 a tan solo 4 mil 263 m3 en 2011”, lo cual es inexacto. La contaminación conduce a que la potabilización del agua sea más costosa pero no disminuye el volumen disponible de agua; el cambio climático podría redistribuir espacial y temporalmente la precipitación pluvial pero hasta la fecha no se tienen mediciones que comprueben una disminución del volumen de agua disponible en México (con lo cual no se pretende negar el cambio climático, sino llamar la atención sobre la insuficiente medición del ciclo hidrológico que permita cuantificar las variaciones espacio temporales de sus elementos debidas al cambio climático), y la disminución de la disponibilidad per cápita es una simple consecuencia del aumento de la población (si el volumen de agua disponible cada año permanece constante, al incrementarse la población disminuye la disponibilidad per cápita).
