Octubre 18, 2019
Las comunidades indígenas de Ocotlán y Zimatlán, en Valles Centrales, Oaxaca, solicitaron una concesión de aguas nacionales subterráneas por 8.5 millones de metros cúbicos anuales, para riego y uso doméstico.
Conforme a la actualización de la disponibilidad media anual de agua subterránea[1], el acuífero Valles Centrales tiene una recarga anual de 153.6 millones de metros cúbicos, de los cuales 18.4 se destinan a la descarga natural comprometida, 132.38 están concesionados y 88.2 están consignados en estudios técnicos como volumen de extracción de agua subterránea, por lo que la disponibilidad era de sólo 2.79 millones de metros cúbicos y, en consecuencia, no se les podía concesionar el volumen que requerían.
El acuífero tiene una veda desde 1967, pero en 2005 los pobladores determinaron recargarlo. Para ese efecto, construyeron 300 pozos de absorción y captaron e infiltraron el agua de lluvia, con lo que el acuífero se rescató en cierta medida (80% conforme a algunas estimaciones[2], que no especifican si la recuperación se midió con respecto al nivel freático o al volumen de agua almacenada en el acuífero). Solicitaron nuevamente una concesión pero les fue denegada. Por tanto, con fundamento en el artículo 15 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo[3] acudieron al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, instancia que en abril de 2015 ordenó que se realizará una consulta a esos pueblos indígenas.
La primera etapa de la consulta comenzó en septiembre de 2015 y el 12 de octubre de 2019, con la sesión plenaria donde participaron los representantes de las 16 comunidades involucradas, concluyó la cuarta fase. Las tareas que faltan para finiquitar el quinto y último paso son:
- Publicar en el Diario Oficial de la Federación el Estudio técnico justificativo del acuífero Valles Centrales, en el que la Comisión Nacional del Agua tiene planeado recomendar la abrogación de las vedas existentes,
- Publicar en el Diario Oficial de la Federación un decreto presidencial que declare como zona reglamentada al acuífero Valles Centrales, que se espera incluya por primera vez “un apartado específico para la participación de las comunidades indígenas en la administración y preservación de las aguas nacionales subterráneas; es decir, será una combinación de la Ley de Aguas Nacionales y los usos y costumbres de los pueblos”[4], y
- Establecer un Reglamento comunitario para el uso de las aguas subterráneas, y otorgar una concesión colectiva de 8.5 millones de metros cúbicos anuales para riego y uso doméstico, cuyo titular será el conjunto de comunidades indígenas que fueron objeto del proceso de consulta.
Así, “se modificará la manera en que se administran las aguas nacionales en las localidades indígenas, fomentando la conservación colaborativa del agua”[5].
A reserva de que se elaboren y publiquen los documentos que están pendientes, surge la duda de si “la participación de las comunidades indígenas en la administración y preservación de las aguas nacionales subterráneas” se aplicará sólo al volumen de la concesión que la Comisión Nacional del Agua prevé otorgarles o abarcará el agua de todo el acuífero Valles Centrales. Asimismo, habrá de verse si la “combinación de la Ley de Aguas Nacionales y los usos y costumbres de los pueblos” es sólo para las aguas subterráneas o si en un futuro incluirán además las aguas superficiales. También surge la incertidumbre acerca de la manera en que esta resolución se incorporará en una posible reforma a la Ley de Aguas Nacionales o a la nueva y largamente esperada Ley General de Aguas; en particular, es necesario saber si los usos y costumbres modificarán las normas contenidas en la Ley de Aguas Nacionales o en la Ley General de Aguas, si es que ésta remplaza a aquélla o se fusionan.
Aún más, resulta importante dilucidar si “la participación de las comunidades indígenas en la administración de las aguas nacionales subterráneas” incluirá a otros usos y usuarios de las aguas nacionales. En este aspecto, es relevante la fracción VI, del apartado A, del artículo 2º constitucional: [autonomía para] “Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución…”.
Es decir, si los documentos que están pendientes se pronuncian por que “las [16] comunidades indígenas [consultadas para participar en la administración de las aguas nacionales subterráneas en el acuífero Valles Centrales]” tengan “jurisdicción hídrica” sobre otros pueblos, ubicados en el área suprayacente de ese acuífero pero que no se rigen por los usos y costumbres de las comunidades consultadas y empoderadas, ¿qué norma jurídica deberán observar los posibles terceros perjudicados: la de usos y costumbres ajenos y no vinculantes de los indígenas o la contenida en la Ley de Aguas Nacionales, que es válida para indígenas y “mestizos”? El acuífero Valles Centrales es más extenso que el territorio que ocupan las 16 comunidades consultadas y, por tanto, pudiere aparecer un pluralismo legal[6], que es mucho más fácil preverlo y evitarlo que litigarlo después.
De igual modo, la recuperación y la conservación del agua en un acuífero requiere acciones específicas de todos los usuarios y no sólo de quien podrá obtener una concesión de 8.5 millones de metros cúbicos al año, particularmente cuando existe un conjunto de concesiones que asciende a 132.38 millones de metros cúbicos al año, en un acuífero donde la recarga es de 153.6 millones de metros cúbicos anuales.
Por último, y no por esto menos trascendente, es imprescindible que la Comisión Nacional del Agua explique de qué manera se recuperó el acuífero. Es indispensable saber si aumentó la recarga del acuífero y, de ser así, en qué magnitud y qué tan permanente será. Igualmente, es preciso que informe si se incrementó la disponibilidad del acuífero Valles Centrales y en qué volumen anual o si la concesión que tiene prevista para las comunidades indígenas consultadas podría conducir y en qué tiempo a una sobrexplotación que no tiene en la actualidad ese acuífero[7].
En síntesis, el fondo de este asunto se centra en esclarecer si:
- El cambio en la administración de las aguas nacionales ―con independencia de que sean nada más subterráneas o también superficiales― ¿se aplicará sólo en las localidades indígenas o también en las “mestizas”?,
- Dado que la consulta no se deriva de un juicio de amparo ―en el que la resolución beneficia sólo a quien lo promueve―, ¿el cambio en la administración de las aguas nacionales será sólo en Valles Centrales, Oaxaca, o en todo el país?,
- Esto es, ¿se replicarán en todo el país acuerdos similares al que concluyeron la Comisión Nacional del Agua y las comunidades indígenas de Valles Centrales, Oaxaca?,
- Ese cambio en la administración de las aguas nacionales ¿se verá reflejado en una reforma a la Ley de Aguas Nacionales o se incorporará a la naciente Ley General de Aguas?, y
- ¿En qué sentido y con qué profundidad se habla de administrar las aguas nacionales? El párrafo sexto del artículo 27 constitucional indica que “… el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata [las aguas nacionales, en este caso], por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes…”. Es decir, la administración de las aguas nacionales es irrenunciable por parte del Ejecutivo Federal, entonces, ¿qué administrarán las comunidades indígenas de Ocotlán y Zimatlán, en Valles Centrales, Oaxaca? ¿El uso de las aguas contenidas en su previsible título de concesión, únicamente al interior de su comunidad ―en cuyo caso el Reglamento comunitario sería equivalente a los actuales reglamentos de los distritos y unidades de riego “mestizos”, que no administran las aguas nacionales, sino sólo el servicio de riego correspondiente al volumen que amparan sus títulos de concesión― o, de manera conjunta con la Comisión Nacional del Agua, la concesión de las aguas nacionales de todo el acuífero, además de la determinación y vigilancia de las acciones necesarias para su conservación?
[1] Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales, “Acuerdo por el que se da a conocer la ubicación geográfica de 371 acuíferos del territorio nacional, se actualiza la disponibilidad media anual de agua subterránea de 282 acuíferos, y se modifica, para su mejor precisión, la descripción geográfica de 202 acuíferos”, Diario Oficial de la Federación, 28 de agosto de 2009 (Segunda Sección).
[2] Enciso, A., “Obtienen agua indígenas de Oaxaca gracias a convenio de la OIT”, La Jornada, 14 de octubre de 2019, p. 33.
[3] Artículo 15. 1. Los derechos de los pueblos interesados en los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos. 2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.
[4] Enciso, A., “Obtienen agua indígenas de Oaxaca gracias a convenio de la OIT”, La Jornada, 14 de octubre de 2019, p. 33.
[5] Enciso, A., “Obtienen agua indígenas de Oaxaca gracias a convenio de la OIT”, La Jornada, 14 de octubre de 2019, p. 33.
[6] Existencia de múltiples sistemas legales dentro de una población humana o área geográfica. Ver, por ejemplo, Bryan Randolph Bruns y Ruth S. Meinzen-Dick, Negotiating Water Rights in Contexts of Legal Pluralism: Priorities for Research and Action, International Food Policy Research Institute, Washington, D. C., 1998, 19 pp.; H. L. Joep Spiertz, Water Rights and Legal Pluralism: Some Basics of a Legal Anthropological Approach, Agricultural University Wageningen, Department of Agrarian Law, Wageningen, Países Bajos, 2000, 20 pp., o bien, Ruth S. Meinzen-Dick y Rajendra Pradhan, Legal Pluralism and Dynamic Property Rights, International Food Policy Research Institute, Washington, D. C., 2002, 41 pp.
[7] Comisión Nacional del Agua, Estadísticas del Agua en México, Ciudad de México, 2018, 316 pp., Hoja de Excel T2_12(Acuíferos del país), que indica que la Región Hidrológico Administrativa V “Pacífico Sur”, a la cual pertenece el acuífero Valles Centrales, no tiene ningún acuífero sobrexplotado
