Comentarios sobre el Plan Nacional de Desarrollo en lo relativo a la gestión hídrica

1. El 30 de abril de 2019 la Secretaría de Gobernación remitió el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 (PND, de aquí en adelante) a la Cámara de Diputados, que la publicó en su Gaceta Parlamentaria ese mismo día,
2. El PND basa su diagnóstico en dos tipos de información:

• La generada por las instituciones nacionales, destacadamente el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), y
• La que proviene de encuestas, consultas, mesas sectoriales y foros estatales y especiales ―conforme al Sistema Nacional de Planeación Democrática estipulado en el artículo 26 constitucional―, realizadas del 28 de febrero al 15 de abril de 2019. Se consultó a ciudadanos, al sector privado y académico, a miembros de la sociedad civil, a pueblos y comunidades indígenas, a mujeres, a personas con discapacidad y a mexicanos que residen en Estados Unidos,

3. De los datos oficiales se deduce que:

• El Estado ha llegado a una condición de incapacidad para garantizar el goce efectivo de los derechos sociales, económicos y políticos,
• La falta de una garantía para el acceso a estos derechos y la imposibilidad de adquirirlos de manera individual, dados los bajos ingresos con los que cuenta la mayor parte de la población, perpetúan una situación de pobreza y desigualdad, y que
• Eso da lugar al incumplimiento de la obligación que tiene el Estado de garantizar el acceso efectivo a una educación de calidad; alimentación nutritiva, suficiente y de calidad; servicios de salud de calidad; un medio ambiente sano; agua potable; vivienda digna, y a un trabajo socialmente útil, entre otros,

4. De la apreciación ciudadana se desprende que:

• Los problemas más apremiantes para la población ―por orden de importancia― de acuerdo con las 7,458 personas en el territorio nacional que respondieron la consulta (53% hombres, 46% mujeres y 0.9% se identificó como otro sexo; además, 5% de los participantes habla alguna lengua indígena y el promedio de edad de las personas consultadas fue de 38.6 años) son:

En la consulta se les pidió elegir los principales tres problemas públicos, de una lista de 13, que consideraban el gobierno mexicano debía atender primordialmente. Por ello, no puede decirse que a los ciudadanos les preocupa más el cambio climático y el deterioro del medio ambiente que la provisión de agua, porque de esa manera se les consultó. No obstante, aunque pudiese colegirse que del deterioro del medio ambiente y de la falta de infraestructura o mala infraestructura se podría derivar, entre otros, un mal servicio público domiciliario de agua potable y saneamiento e incluso un servicio municipal de drenaje pluvial deficiente, los ciudadanos no lo conciben así, puesto que consideran que la movilidad es más urgente:

 

 

La distribución territorial de las principales preocupaciones son las siguientes:

 

 

• Como cada entidad federativa enfrenta problemas diferenciados, teniendo sus propias prioridades de desarrollo regional, sólo en Baja California Sur, Sinaloa y Zacatecas se mencionó la palabra agua como parte de la problemática:

 

A escala nacional, el agua no apareció como protagonista de primer nivel, a pesar de serlo:

 

5. El objetivo del PND es transformar la vida pública del país con base en tres ejes generales que permitan agrupar los principales problemas públicos identificados a través del Sistema Nacional de Planeación Democrática: 1) Justicia y estado de derecho, 2) Bienestar y 3) Desarrollo económico, más tres temas comunes definidos en ejes transversales: 1) Igualdad de género, no discriminación e inclusión, 2) Combate a la corrupción y mejora de la gestión pública y 3) Territorio y desarrollo sostenible,

 

6. Los problemas transversales se reconocen y enfatizan en el diseño de las estrategias para abordar cada uno de los ejes generales,

 

7. Con los ejes generales y transversales se pretende articular políticas públicas integrales que se complementen y fortalezcan, y que en su conjunto construyan soluciones de fondo que atiendan la raíz de los problemas que enfrenta el país,

 

8. En el eje general 1 “Justicia y estado de derecho”, se plantean nueve objetivos. La estrategia 1.5.3 propone “garantizar… la integridad de… las aguas nacionales”, como parte del objetivo 1.5 “Preservar la seguridad nacional”. No especifica cómo se garantizará esa integridad, por lo que sería muy útil que el Programa Nacional Hídrico ―que deberá publicarse en breve― desarrollara la manera de lograrla. La estrategia 1.9.1 establece “reducir el riesgo de desastres… con mecanismos de planeación y de ordenamiento territorial y ecológico”; en este aspecto, también sería apropiado que el Programa Nacional Hídrico abordara la disminución del riesgo de inundaciones por medio de la zonificación, es decir, reduciendo la exposición de personas e infraestructura a las zonas donde se presentan fuertes lluvias y deslaves, tal como lo expresa la estrategia 1.9.4: “… evitar los asentamientos humanos, la construcción de infraestructura y actividades productivas en zonas de riesgo”,

 

9. En el eje general 2 “Bienestar”, se establecen 11 objetivos,

 

• Las estrategias del objetivo 2.3 “Promover y garantizar el derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad”, se abocan principalmente a 2.3.1) apoyar el ingreso de las familias en situación de vulnerabilidad, discriminación y desventaja mediante acciones que permitan la adquisición de alimentos básicos, 2.3.2) articular las políticas y programas orientados a la producción sostenible para promover la oferta de alimentos a precios accesibles de preferencia en localidades de alta marginación, pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, y con altos niveles de violencia, y 2.3.3) fortalecer el marco normativo aplicable a todos los actores que intervienen en la formación de hábitos alimenticios saludables. Es obvio que la adquisición de alimentos presupone que ya existen, y la producción ―para ser sostenible― requiere un manejo adecuado del agua. Es decir, las estrategias no toman en cuenta ―al menos de manera explícita― el agua que se requiere para la producción agropecuaria, por lo que es deseable que se aborde esta situación en el Programa Nacional Hídrico,

 

• Las estrategias del objetivo 2.6 “Promover y garantizar el acceso incluyente al agua potable en calidad y cantidad y al saneamiento, priorizando a los grupos históricamente discriminados, procurando la salud de los ecosistemas y cuencas”, aluden primordialmente a 2.6.1) promover la inversión en infraestructura sostenible y resiliente para satisfacer la demanda de agua potable y saneamiento, para consumo personal y doméstico, priorizando a los grupos históricamente discriminados, 2.6.3) fomentar la supervisión ambiental eficaz, eficiente, transparente y participativa para la prevención y control de la contaminación del agua, y 2.6.4) focalizar acciones para garantizar el acceso a agua potable en calidad y cantidad a comunidades periurbanas, rurales e indígenas. Para logar el objetivo se prevé que el indicador 2.6.2 “Estrés hídrico” aumentará de una línea base de 19.5% en 2017 a una meta de 20.3% en 2024.

 

La estimación del aumento en la extracción de las aguas nacionales para satisfacer el servicio de agua potable (3,830 millones de metros cúbicos al año, al pasar la extracción de 19.5 a 20.3% del agua renovable, que asciende a 451,585 millones de metros cúbicos al año, es decir de 87,842 a 91,672 millones de metros cúbicos al año) es muy alta, por lo que quizá tome en cuenta parte o todo el volumen requerido para incrementar la producción agropecuaria y quizá también para otros usos. Esto es, si la dotación de agua potable se fija en 150 litros por habitante al día, con 3,830 millones metros cúbicos al año se puede abastecer a cerca de 70 millones de personas, mientras que el diagnóstico indica que son nueve los millones de mexicanos que carecen de ese servicio. Por tanto, es deseable que el Programa Nacional Hídrico afine estas cifras e identifique programas presupuestarios con estimaciones más precisas de la extracción, uso y reúso de las aguas nacionales,

 

10. En el eje general 3 “Desarrollo económico”, se establecen diez objetivos,

 

• La estrategia 3.8.3 propone el “…uso eficiente del suelo y agua y el apoyo a acciones para la mitigación del cambio climático”, como parte del objetivo 3.8 “Desarrollar de manera sostenible e incluyente los sectores agropecuario y acuícola-pesquero en los territorios rurales, y en los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas”. Los indicadores medirán 3.8.1) el porcentaje de la producción de granos básicos y leche respecto al consumo nacional y 3.8.2) el índice de producción de alimentos. Por tanto, es conveniente que el Programa Nacional Hídrico desarrolle las acciones específicas para lograr el uso eficiente del agua que persigue este objetivo,
• El objetivo 3.10 “Fomentar un desarrollo económico que promueva la reducción de emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero y la adaptación al cambio climático para mejorar la calidad de vida de la población” reconoce que i) existe mayor exposición a inundaciones y crecientes dificultades de realizar actividades agropecuarias ante climas más extremos, y que ii) los costos económicos de los desastres por eventos hidrometeorológicos extremos pasaron de 9.7 mmp por año entre 2000 y 2005 a 23.6 mmp por año entre 2011 y 2015. No obstante, como ninguna estrategia ni indicador aborda esta problemática resulta imprescindible que el Programa Nacional Hídrico atienda estos propósitos, y

 

11. En el eje transversal 3 “Territorio y desarrollo sostenible”, se considera que es imposible hablar de derecho al agua si no se toman acciones efectivas para garantizar la sostenibilidad medioambiental de los ecosistemas y de las cuencas. Por ello, tres de los cinco criterios en los que se deben basar las políticas públicas de este eje transversal incluyen i) el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, ii) considerar la vulnerabilidad ante el cambio climático, y iii) reducir la emisión de contaminantes al agua. Aquí también sería de suma utilidad que el Programa Nacional Hídrico detalle las acciones específicas que deberán desplegarse.

 

En resumen, el PND no trata el agua de manera integrada. Por una parte, las estrategias relativas al derecho a la alimentación se abocan principalmente a la adquisición de alimentos básicos, la producción sostenible en localidades de alta marginación y a la formación de hábitos alimenticios saludables. Esto es, no toma en cuenta de manera explícita el agua que se requiere para la producción agropecuaria ni para la elaboración de alimentos procesados. Es obvio que la adquisición de alimentos presupone que ya existen, y la producción alimentaria ―para ser sostenible― requiere un manejo adecuado del agua.

Por otra parte, las estrategias para garantizar el acceso al agua potable y saneamiento se centran en la inversión de infraestructura, la prevención y control de la contaminación del agua, y en las acciones para garantizar el acceso al agua potable a las comunidades periurbanas, rurales e indígenas. Para lograr este objetivo se prevé que la extracción de las aguas nacionales aumentará de 19.5% en 2017 a 20.3% en 2024. Resulta claro que esta estimación en el aumento de la extracción de las aguas nacionales para satisfacer el servicio público domiciliario de agua potable (de 87,842 a 91,672 millones de metros cúbicos al año) es muy alta, por lo que parte de ese aumento quizá se destinará al incremento de la producción agropecuaria, base de la seguridad alimentaria. Es imprescindible que el Programa Nacional Hídrico precise estas cifras.

Como en muchos planes, varios de los índices e indicadores son incapaces de medir el logro de los objetivos; en ocasiones, ni siquiera el de las estrategias. Asimismo, diversos problemas identificados en los diagnósticos de cada objetivo carecen de estrategia, de indicadores e incluso de la mínima atención. Por tanto, es necesario que el Programa Nacional Hídrico detalle y afine los volúmenes de extracción, uso y reúso de las aguas nacionales, y que identifique los programas presupuestarios que den respuesta no sólo a los problemas identificados en el diagnóstico elaborado por el Plan Nacional de Desarrollo sino a los presentados en el propio Programa Nacional Hídrico.