Procesos e iniciativas actuales para la Ley General de Aguas

El 8 de febrero de 2012, la Cámara de Diputados publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se declara reformado el párrafo quinto y se adiciona un párrafo sexto, recorriéndose en su orden los subsecuentes, al artículo 4º constitucional. El párrafo sexto estipula: “Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines.” El artículo tercero transitorio mandató que el Congreso de la Unión contaba con un plazo de 360 días para emitir una Ley General de Aguas, plazo que venció el 3 de febrero de 2013. Hasta la fecha no se ha promulgado la Ley General de Aguas, aunque en 2015 hubo varias propuestas que fueron denegadas. Recientemente se han reactivado los esfuerzos por redactar una propuesta de Ley General de Aguas. Los principales comentarios a los procesos e iniciativas actuales son los siguientes.

  1. Cámara de Diputados. Durante 2019, la Comisión de Recursos Hidráulicos, Agua Potable y Saneamiento de la LXIV legislatura organizó 22 foros regionales denominados “Rumbo a la Construcción de una nueva Ley General de Aguas”, en los
    que convocó a todas las personas interesadas en el tema. Posteriormente, en 2020 organizó 17 reuniones de su Grupo Técnico Jurídico, encargado de redactar la iniciativa procedente con base en la información recabada en los foros; no obstante, hasta la fecha esa labor todavía no está concluida,
  2. Comisión Nacional del Agua. Su Dirección General organizó durante 2019 y 2020 una serie de “Foros de Disertaciones sobre el Derecho Humano al Agua para la Construcción de una Ley General Incluyente” en los que se buscó, además de identificar las ineficacias de la vigente Ley de Aguas Nacionales, la manera de integrarla con los requerimientos para cristalizar el derecho humano al agua mandatado por el párrafo sexto del artículo 4º constitucional. Después de esas disertaciones se tiene planeado realizar foros de consulta sobre los temas identificados y seleccionados en los foros de disertación, cuya realización está pendiente, por lo que tampoco se conoce aún el resultado de esos esfuerzos,
  3. Iniciativas. Conforme al nuevo proceso legislativo, en el que se escuchan múltiples y diversas voces, se han formulado varias propuestas para emitir la Ley General de Aguas: i) la diputada Xóchitl Nashielly Zagal Ramírez, del grupo parlamentario de Morena, registró una propuesta el 12 de diciembre de 2019, ii) el 4 de febrero de 2020, la organización civil denominada Coordinadora Nacional Agua para Todos ingresó una propuesta en la Cámara de Senadores con 198,129 firmas ―número superior al requerido para tramitarse como iniciativa ciudadana― y, a pesar de no haberse dictaminado, se turnó a la Cámara de Diputados el 14 de abril de 2020, iii) el grupo parlamentario de Morena en la Cámara de Senadores hizo propia la iniciativa ciudadana el 3 de marzo de 2020, iv) el 14 de abril de 2020, la diputada Clementina Marta Dekker Gómez e integrantes del grupo parlamentario del PT también se sumaron a la iniciativa ciudadana, y v) el grupo parlamentario de Morena en la Cámara de Diputados presentó el 27 de abril de 2020 una iniciativa ligeramente distinta a la del 12 de diciembre de 2019. Esto es, existen tres iniciativas vigentes,
  4. Reacción de la Comisión Nacional del Agua. Ante la premura de diversas fuerzas políticas y posturas ciudadanas, la Comisión Nacional del Agua emitió el sábado 2 de mayo de 2020 un comunicado de prensa en el que “celebra el interés y el trabajo realizado por diferentes sectores sociales (sic) en torno a la integración de propuestas que enriquezcan el marco jurídico del agua, que en los hechos fue fortalecido con el decreto presidencial de [el 1 de julio de] 2019 que estableció el derecho humano al agua (sic)”. Aun más, indica que las “diferentes… propuestas… serán analizadas en su momento por especialistas técnicos y jurídicos de [la] Conagua” y aclara que “no apoya alguna iniciativa en particular”.El comunicado de prensa es confuso porque i) el decreto presidencial del 1 de julio de 2019 no fortalece el marco jurídico del agua, sino que actúa dentro de sus normas sustantivas y procesales y, de hecho, las facilidades administrativas que se ofrecen en él fenecen el 30 de noviembre de 2021, y ii) si bien establece que el volumen del derecho humano al agua en México para fines de ese decreto es de 100 l/hab/día (suficiencia), no se pronuncia por las condiciones de salubridad [del agua], aceptabilidad [del servicio] ni asequibilidad [económica], ni define la participación de la federación, las entidades federativas, los municipios ni la de la ciudadanía para hacer efectivo el derecho humano al agua,
  5. Participación pública y trabajo legislativo. Es loable que exista una amplia participación pública y un vigoroso debate pero, en este caso, las actuales propuestas carecen de la revisión crítica de especialistas técnicos y jurídicos en la materia, y por tanto conservan múltiples aspectos que atropellan el desarrollo histórico del concepto de aguas nacionales. Asimismo, demasiados legisladores han optado por evadir su trabajo y, con una simplicidad desconcertante, se suman de manera irreflexiva a la iniciativa ciudadana, sin valorar los principios constitucionales que ésta atenta. También es muy preocupante que el espíritu de las iniciativas legislativas que formalmente no se adhieren a la iniciativa ciudadana resulten una mímica de ésta, ya que se contraponen a la letra constitucional de manera muy similar a como lo hace aquélla. Los textos de las propuestas vigentes son muy extensos como para comentarse aquí en detalle, por lo que se mencionarán sólo los conceptos de inconstitucionalidad más importantes que son comunes a las tres iniciativas “supuestamente independientes”,
  6. Desmantelamiento de la Comisión Nacional del Agua. Las tres iniciativas indican que la Comisión Nacional del Agua (Conagua) realizará sus funciones sustantivas en coordinación o, de plano, con el acuerdo o supervisión del Consejo Nacional de Cuencas o del Consejo Nacional de Aguas y Cuencas. Incluso se propone que esos consejos sean parte de la Junta de Gobierno la Conagua y participen (léase autoricen) en la determinación de los montos que se solicitarán dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación, en la elaboración del Programa Nacional Hídrico y en la gestión integrada de los recursos hídricos. Los consejos estarían integrados por ciudadanos, organizaciones civiles, concesionarios de las aguas nacionales, así como de funcionarios municipales, de las entidades federativas, de los organismos constitucionales autónomos y federales de diversas dependencias; se pretende que esos consejos ejerzan el presupuesto aprobado para la Conagua, pero se desconoce cuánto tiempo durarían en sus puestos y cómo serían elegidos (en caso de que lo fueran), ya que se plantea que sean autónomos y ellos mismos redactarían sus reglamentos, después de la promulgación de la ley.Sin embargo, en los artículos transitorios se prevé, por ejemplo, que “los Consejos Regionales de Cuenca deberán elaborar y aprobar sus respectivos planes rectores para la gestión integral de la cuenca y sus aguas”, esto es, se les da trato de autoridades; “los decretos expedidos por el Ejecutivo conforme a las disposiciones de la Ley de Aguas Nacionales deberán revisarse y adecuarse conforme a las disposiciones de la ley que se expide”, lo cual invade las atribuciones del poder Ejecutivo, y “el Organismo Ejecutor del Consejo Nacional de Aguas y Cuencas deberá remplazar a las oficinas nacionales de la Conagua, y los Organismos Ejecutores Regionales deberán remplazar a los Organismos de Cuenca y las Direcciones Locales”, esto es, el desmantelamiento total de la Comisión Nacional del Agua y su remplazo por un ente que no depende del poder Ejecutivo federal ni lo elige el Senado.Estas pretensiones son inconstitucionales porque el párrafo sexto del artículo 27 constitucional estipula que las aguas nacionales sólo pueden usarse mediante concesión otorgada por el poder Ejecutivo federal, el cual, conforme al artículo 80 de la Constitución, nunca reformado, consta de una sola persona. Esto es, la facultad del presidente para administrar las aguas nacionales es imprescriptible e irrenunciable, y todo el personal de la Comisión Nacional del Agua, al ser sus empleados, los puede nombrar y remover libremente, conforme a la fracción II del artículo 89 constitucional,
  7. Trasvases. Se propone acotar lostrasvases de aguas superficiales o subterráneas para cumplir sólo con el derecho humano al agua (sin especificar si incluye o no el servicio público domiciliario de agua potable), siempre y cuando la Conagua tenga el acuerdo (autorización sería un vocablo más preciso) del Consejo Regional de Cuenca “afectado” (sin proponer la definición de afectación ni considerar los casos en que algún trasvase no afecte a una cuenca o acuífero); o bien, se condicionan a que respeten el derecho humano al agua y al saneamiento o a que no afecten ni siquiera potencialmente a pueblos o comunidades indígenas, o de plano, se prohíben.El concepto de aguas nacionales, concebido de 1853 a 1917, y desarrollado de 1917 hasta la fecha, implica que el derecho de uso del agua pertenece a quien se le reconoce de manera legal y no necesariamente al dueño del terreno donde se precipita, brota, escurre o se almacena. En consecuencia, durante más de 100 años se han construido acueductos para agua potable (destinados al uso público urbano y no sólo al derecho humano al agua) y canales para riego que utilizan el agua de otras cuencas y acuíferos. Entonces, si se aprueba en sus términos alguna de estas iniciativas y, por ejemplo, el Consejo Regional de Aguas y Cuencas Cutzamala decide revocar la transferencia de agua al Valle de Toluca y a la Ciudad de México, del orden de 10 millones de personas físicas y morales se quedarían sin agua. Asimismo, si el Consejo Regional de Aguas y Cuencas Río Bravo decide denunciar el Tratado sobre Distribución de Aguas Internacionales entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América de 1944, México estaría incapacitado para cumplir sus compromisos internacionales. Obviamente, las aguas nacionales sólo puede administrarlas el poder Ejecutivo federal,
  8. Tratados internacionales. Se plantea que un Grupo de Trabajo sobre Cuencas y Aguas Transfronterizas, cuyos integrantes serán nombrados por los Consejos Regionales de Cuenca, documente los usos del agua y las actividades realizadas en ambos lados de las fronteras (extraterritorialidad), y que formule las reservas o, en su caso, las denuncias correspondientes de los tratados internacionales que pudieran vulnerar el derecho humano al agua; asimismo, se proyecta que el Consejo Nacional de Aguas y Cuencas sea competente para proponer, revisar y emitir recomendaciones sobre los tratados internacionales relacionados con cuencas, aguas y acuíferos transfronterizos así como los acuerdos comerciales que pudieran impactar la soberanía o sustentabilidad hídrica del país, y también se propone que la Conagua, con el apoyo del Grupo de Trabajo de Cuencas y Aguas Transfronterizas nombrado por los Consejos Regionales de Cuenca, revise los tratados internacionales para el manejo de aguas y cuencas (sic) entre México y los países con los cuales comparte frontera.Obviamente, estas pretensiones son inconstitucionales, pues invaden la facultad exclusiva del Senado para aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que el Ejecutivo Federal suscriba (conforme a la fracción X del artículo 89 constitucional), quien, a su vez, tiene la facultad para terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos, sometiéndolas a la decisión del Senado, de acuerdo con el artículo 76 de la Constitución, fracción I, párrafo dos,
  9. Ejercicio del presupuesto federal. Se pretende que las fuentes de financiamiento incluyan la inversión pública realizada por el gobierno federal a través del Presupuesto de Egresos de la Federación y que la aplicación del presupuesto del sector de los recursos hídricos atienda las necesidades de los Consejos Regionales de Cuenca; o bien, que el Consejo Nacional de Aguas y Cuencas tenga la competencia de conformar, en coordinación con los Consejos Regionales, la propuesta de presupuesto de egresos de la federación y gestionar su aprobación (el presupuesto del sector agua lo elaboraría y lo entregaría al Ejecutivo Federal para su incorporación al Presupuesto de Egresos de la Federación!), y que “el presupuesto anual del sector agua en ningún caso será menor al 0.7% del total del Producto Interno Bruto nacional, ni menor al 5% del Presupuesto de Egresos de la Federación. No habrá disminución en el presupuesto federal, estatal o municipal asignado al sector en un año con relación a años anteriores. En ningún caso, ante la disminución en el Producto Interno Bruto o en el presupuesto de egresos, se disminuirá el monto total del presupuesto dedicado al sector agua (sic)”.Estas pretensiones son inconstitucionales ya que la Cámara de Diputados tiene la facultad exclusiva de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, podrá autorizar en dicho presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deben incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos, conforme a la fracción IV del artículo 74 constitucional. Evidentemente, un ciudadano o un funcionario municipal, estatal o de un organismo constitucional autónomo no tiene facultades para ejercer el presupuesto federal. En consecuencia, la regionalización del agua requeriría, asimismo, una regionalización de las contribuciones para cubrir los presupuestos de egresos regionales, y
  10. Efecto retroactivo en perjuicio de las personas. Se propone que en el primer año siguiente a la entrada en vigor de la ley se revisen y, en su caso, se revoquen todas las concesiones otorgadas en acuíferos sobrexplotados y en cuencas que extraigan parte del caudal ecológico; las concesiones de aguas superficiales y subterráneas por un volumen superior a 100 millones de metros cúbicos al año no serán renovadas y el Consejo Regional apoyará el proceso de reorganización interna de tal modo que ninguna colectividad de usuarios de un distrito de riego sea titular de concesiones de aguas superficiales o subterráneas por un volumen mayor a 100 millones de metros cúbicos al año, y la concesión para el uso o aprovechamiento de las aguas propiedad de la Nación tendrá una vigencia mínima de cinco años y una máxima de quince años y, para los usuarios que usen más 500 mil metros cúbicos al año, la vigencia será de dos años.Además, se planea que los volúmenes de las concesiones que se otorguen en cada cuenca deberán reducirse progresivamente para alcanzar su volumen anual de agua ecológicamente aprovechable, en un periodo que no exceda de dos años a partir de la entrada en vigor de la ley propuesta; o bien, hasta lograr la elaboración de los Planes Rectores, sus Patrones de Aprovechamiento y Sistema de Monitoreo, los Organismos Ejecutores (que remplazarán a la Conagua) estarán obligados a efectuar reducciones en los volúmenes concesionados y extraídos al ritmo de 10% anuales para las concesiones mayores de un millón de metros cúbicos anuales ubicadas en las 115 cuencas y los 114 acuíferos oficialmente reconocidos como sobrexplotados, y los concesionarios y asignatarios conforme a la Ley de Aguas Nacionales deberán dar cumplimiento a las obligaciones previstas en la propuesta de ley (una de las cuales es el grado de cumplimiento de los derechos humanos asociados al agua) en un plazo de tres años.Es obvio que al plantear las tres iniciativas en sus artículos transitorios la revisión y revocación de los títulos de concesión que no cumplan con una Evaluación de Impacto Socio-Hídrico realizada por los propios consejos regionales de aguas y cuencas o con las nuevas obligaciones previstas en la propuesta de ley (por ejemplo, el grado de cumplimiento de los derechos humanos asociados al agua, que no depende de los concesionarios sino de los municipios y de los organismos operadores de agua potable), es altamente probable que se revoquen múltiples concesiones en perjuicio de sus titulares, lo cual es contrario al primer párrafo del artículo 14 constitucional (a ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna).

En resumen, las iniciativas vigentes parten de la visión de que el único uso prioritario del agua es el derecho humano y la agricultura dedicada a la seguridad (auto)alimentaria; los usos industriales y de servicios son revocables a consideración de un grupo de ciudadanos que no serán elegidos por toda la población, ni dependerán del poder Ejecutivo federal ni serán aprobados por el Senado. Además, desestiman el hecho comprobado de que la falta de agua para uso doméstico se debe más a fallas de gestión que a la ausencia de un volumen de agua: la dotación de 100 l/hab/día requiere 4,562.5 hm3/año para surtir a 125 millones de mexicanos, cuando las asignaciones para uso público urbano ascienden a 12,591 hm3/año, lo que redunda en la consideración de que lo faltante es un servicio público domiciliario de agua potable, más que revocar todos los usos del agua para privilegiar el derecho humano al agua, y menos de manera inmediata ya que es un derecho progresivo. Asimismo, las iniciativas contienen otros aspectos de inconstitucionalidad; múltiples normas que se repiten constantemente; traslape de funciones y excesivas referencias a “autoridades competentes” sin identificarlas; invasiones de atribuciones; normas vagas e imprecisas, en términos de “promoverán, desarrollarán, deberán, verificarán y fomentarán” sin explicitar exactamente quiénes deberán hacer qué y qué sanciones habrá en caso de incumplimiento, y se anula o restringe a la Comisión Nacional del Agua a tal grado de que prácticamente no puede hacer nada sin la “aprobación, acuerdo o supervisión” del Consejo Nacional de Aguas y Cuencas, y los Consejos Regionales de Cuenca hacen referencia a “sus territorios”, cuando la única autoridad mexicana que tiene territorio es el municipio.

En particular, es preocupante que se proponga que los Consejos Regionales de Cuencas sean autoridades autónomas, tengan jurisdicción territorial, sean destinatarios del Presupuesto de Egresos de la Federación, tengan atribuciones económico coactivas y no rindan cuentas ante nadie: sus miembros no serían propuestos por el Ejecutivo Federal y sus candidaturas, en caso de existir, no serían elegidas por el Senado, además de que no están considerados en la Constitución.

Procesos e iniciativas actuales para la Ley General de Aguas

Humberto Armenta

Ingeniero Civil y empresario mexicano, fundador de Recsa.

Categoria: Infraestructura y Construcción
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