Debido a la excesiva extracción de aguas subterráneas en la ciudad de México, el hundimiento de los terrenos se incrementó de manera notable durante 1930-1940. Como respuesta para disminuir el ritmo de subsidencia, en la década de 1950 se puso en marcha el Sistema Lerma, una nueva fuente de suministro de agua que llegó a aportar, en la década de 1970, hasta 13.1 m3/s. Después, ante los signos de sobrexplotación de los acuíferos del alto Lerma, se buscaron otras alternativas para abastecer a la incesante demanda de agua en la ciudad de México, en ese entonces ya hermanada hídricamente con el valle de Toluca.
A partir de 1972, la Comisión de Aguas del Valle de México comenzó a estudiar las cuencas Cutzamala, Libres-Oriental, Necaxa, Tula-Taxhimay, Tepeji, Tecolutla, Amacuzac y Balsas. Determinó que la mejor solución para la ciudad de México era transferir agua del río Cutzamala, en el cual se mantendría un caudal de 3 m3/s para sostener un mínimo de generación de energía hidroeléctrica en el Sistema Ixtapantongo y una cantidad similar para atender demandas futuras, y que los excedentes podrían destinarse al agua potable para el suministro del valle de Toluca y de la ciudad de México. En realidad, se trataba de un cambio de uso del agua de hidrogeneración a público urbano.
En 1975 el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras) creó el fideicomiso denominado Fondo de Inversiones Financieras para Agua Potable y Alcantarillado (FIFAPA) con recursos provenientes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), cuyo propósito fue trasladar mayores responsabilidades a los gobiernos locales en el subsector de agua potable y saneamiento. No sólo había reticencia del gobierno federal para seguir fondeando ese servicio público, sino que deseaba que los gobiernos locales sostuvieran los sistemas de agua y alcantarillado a través del incremento en el cobro de los servicios o de la contratación de préstamos.
Por otra parte, las labores de la Secretaría de Recursos Hidráulicos se dispersaron entre diversas dependencias después de 1976, año en que fue extinguida. Los aspectos de contaminación y abastecimiento de agua potable se asignaron a la naciente Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, los de generación de energía hidroeléctrica continuaron bajo las funciones de la Comisión Federal de Electricidad y los de construcción de infraestructura hidráulica y gestión de las aguas nacionales en su medio físico quedaron bajo la atribución de la nueva Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos.
Un acuerdo presidencial de 1980 ordenó a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas el traspaso de los sistemas de agua potable y alcantarillado a los gobiernos estatales y derogó el reglamento de las Juntas Federales de Agua Potable de 1949. En 1982, otro acuerdo presidencial transfirió la facultad federal de intervención en materia de agua urbana e industrial de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología. Ahí crea una instancia federal de regulación del desarrollo urbano y de la ecología, y en ella se ubica la gestión del agua para uso urbano-industrial.
En 1978 se inició la construcción del Sistema Cutzamala con el fin de incrementar el abastecimiento de agua potable a la ciudad de México, en detrimento del uso para la generación de energía hidroeléctrica que se le daba al agua almacenada en las presas construidas con ese propósito. El sistema se planeó en tres etapas: la primera, terminada en 1982, captó 4 m3/s de las aguas de la presa Villa Victoria y se construyó la planta potabilizadora Los Berros; la segunda se concluyó en 1988 para aprovechar el agua almacenada en la presa Valle de Bravo, con un gasto de diseño de 6 m3/s, más la construcción del túnel Analco-San José que conduciría el agua de la cuenca del río Balsas hacia la cuenca de México, y la tercera adicionó un gasto de 9 m3/s con las presas Chilesdo y Colorines, la cual está en operación desde 1993.
En la primera etapa se construyó el canal Martínez Meza, de 12 km de longitud, que conecta la presa Villa Victoria con una planta potabilizadora en Los Berros, estado de México, cuya capacidad es de 20 m3/s. Ahí se emplazó un tanque de almacenamiento de 48,000 m3, de donde sale un acueducto de 2.5 m de diámetro y 77 km de longitud que entrega 4 m3/s en Dos Ríos, en el municipio mexiquense de Huixquilucan. Este acueducto tiene tres túneles: uno que atraviesa la Sierra de Las Cruces, otro de 3 km de longitud en Agua Escondida y el de Analco-San José de 16 km. En las siguientes etapas se fueron integrando las presas Colorines, Tuxpan, El Bosque, Ixtapan del Oro, Tilostoc y Chilesdo, con lo cual el agua conducida se elevó a un volumen que oscila entre 14 y 19 m3/s, según la temporada. Las tres etapas del Sistema Cutzamala se diseñaron para extraer un caudal máximo de 19 m3/s (599.18 hm3/año), pero el sistema se ha operado por lo general con 16 m3/s (504.56 hm3/año). El suministro a la ciudad de México es variable.
El agua de las ocho presas del Sistema Cutzamala se conduce a la planta potabilizadora de Los Berros por medio de tuberías de acero cuyos diámetros varían entre 1.8 y 3.3 m, así como de varios acueductos de concreto de hasta 2.5 m de diámetro. La distancia cubierta por los acueductos es de 127 km. Las obras complementarias del Sistema Cutzamala incluyen el vaso regulador Donato Guerra, con capacidad de 300,000 m3, y el Pericos, cuya capacidad es de 200,000 m3. También se instaló una planta autónoma para generar energía y dos torres de 60 m de altura: la de sumersión, que proporciona la carga y el volumen de agua necesario para el arranque de las bombas y un pozo de oscilación que absorbe el golpe de ariete. En 1980 se decidió contar con una conducción que diera, a la vez, redundancia y flexibilidad a la distribución del agua procedente del Sistema Cutzamala en la zona metropolitana de la ciudad de México. Consta de dos partes: un Macrocircuito y un Acuaférico.
El Macrocircuito es una tubería de acero, inaugurada en 1996, que parte del túnel de Analco-San José en Huixquilucan, estado de México, hacia el norte de la metrópoli. Comienza con un tramo de 12.5 km y capacidad de 11 m3/s que termina en Naucalpan; continúa 7 km con una capacidad menor hacia los tanques reguladores de Lomas Verdes; le sigue otro tramo de 11.5 km y capacidad de 3 m3/s hasta los depósitos de Atizapán de Zaragoza y Nicolás Romero, y concluye en Coacalco con un tramo de 13.5 km de igual capacidad. A lo largo de la obra se distribuye agua a zonas densamente pobladas —Naucalpan, Tlalnepantla, Barrientos, Bosque del Lago y Cuautitlán Izcalli— con tanques elevados. En 2003 se terminó la ampliación de Coacalco al Cerro Gordo, en Ecatepec. El Acuaférico es un acueducto de concreto de 5 m de diámetro y una capacidad de 25 m3/s, comenzado también en 1980 desde el mismo túnel de Analco-San José, en Huixquilucan, pero dirigido hacia el sur del entonces Distrito Federal. Se extiende subterráneamente hasta el cerro del Tehutli, en
Milpa Alta, atravesando la serranía del Ajusco a una profundidad máxima de 90 m. En el tramo construido también se han erigido tanques de almacenamiento cercanos a las poblaciones semirrurales para abastecerlas de agua, como San Andrés Totoltepec, el Ajusco y Topilejo. La obra se suspendió en 1998 cuando llevaba 32 km de longitud, hasta el poblado de San Francisco Tlalnepantla, en la delegación Xochimilco. Los 10 km faltantes para llegar hasta Milpa Alta siguen suspendidos para evitar los asentamientos humanos en la Sierra del Ajusco y que se extienda la zona metropolitana de la ciudad de México hacia Cuernavaca, en el estado de Morelos.
Cuando el Sistema Cutzamala comenzó su operación en 1982, la ley federal de aguas, entonces vigente, establecía que los sistemas de agua potable y alcantarillado dependían de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH). En 1983, el artículo 115 constitucional se modificó y otorgó a los municipios la competencia para prestar estos servicios. En 1986 se estableció en la ley federal de derechos, por primera vez, la obligación del pago de derechos por los servicios de suministro de agua en bloque a través de acueductos, que es el caso del Sistema Cutzamala. En el mismo año entró en vigor la ley de contribución de mejoras por obras públicas de infraestructura hidráulica, que fija el valor recuperable de las obras de entrega de agua en bloque, y se reformó la ley federal de aguas, para definir la facultad de la SARH en la ejecución de las obras de captación, conducción y tratamiento
de aguas hasta los sitios de entrega.
En 1982, el ejecutivo federal emitió un decreto para la entrega de agua en bloque, en el que establece que la SARH, en una primera etapa, entregaría a los gobiernos del Departamento del Distrito Federal y del estado de México 2 m3/s a cada uno, hasta llegar, en las etapas subsecuentes y de acuerdo con el crecimiento de la población, a un total de 19 m3/s provenientes de las presas del Sistema Cutzamala. Ese decreto estableció tres criterios de ajuste de los volúmenes que les corresponderían a la ciudad de México y al estado de México: i) variación de las condiciones hidrológicas del Sistema Cutzamala, ii) evolución del crecimiento poblacional en forma distinta a la prevista para calcular los volúmenes consignados en el acuerdo, y iii) otras causas que modifiquen los caudales extraídos.
Desde que se inauguró el Sistema Cutzamala, en 1982, la población de la ciudad de México y su conurbación ha crecido de 14 a más de 20 millones de habitantes en la actualidad; la superficie urbanizada ha aumentado 3.6 veces y la capacidad instalada se incrementó de 4 a 19 m3/s. Cuatro presas son derivadoras (Tuxpan, Ixtapan del Oro, Colorines y Chilesdo) y tres de almacenamiento (El Bosque, Valle de Bravo y Villa Victoria). Dos presas están ubicadas en el estado de Michoacán (Tuxpan y El Bosque) y cinco en el estado de México (Colorines, Ixtapan del Oro, Valle de Bravo, Villa Victoria y Chilesdo). La capacidad total de almacenamiento útil del Sistema Cutzamala es de 790 hm3. En las subcuencas del sistema se ubican otras tres presas: Pucuato (con una capacidad útil de 11 hm3), Sabaneta (con una capacidad útil de 5 hm3) y Agostitlán (con una capacidad útil de 16 hm3), que aportan agua a los módulos 4, 5, 6 y 7 del Distrito de Riego 045 Tuxpan, en el estado de Michoacán, también conocidos como unidad de riego Mora-La Florida.
Los volúmenes que suministra el Sistema Cutzamala aportan 24% del agua potable que abastece a la ciudad de México y su conurbación. Estos volúmenes benefician a 13 alcaldías de la ciudad de México (Álvaro Obregón, Azcapotzalco, Benito Juárez, Coyoacán, Cuajimalpa, Cuauhtémoc, Iztacalco, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Miguel Hidalgo, Tláhuac, Tlalpan y Venustiano Carranza) y a 14 municipios del estado de México (Atizapán de Zaragoza, Coacalco, Cuautitlán Izcalli, Ecatepec, Huixquilucan, Lerma, Naucalpan, Nezahualcóyotl, Nicolás Romero, Ocoyoacac, Tecámac, Tlalnepantla, Toluca y Tultitlán). En promedio, el Sistema Cutzamala entrega un volumen de 446.65 hm3/año162 o un caudal 14.16 m3/s, con una confiabilidad en el suministro de 89.3%, medida de 2010 a 2015 con el tiempo que el sistema se ha detenido para efectuar mantenimientos programados o por la ruptura de tubos y su consecuente suspensión del servicio.
El agua del Sistema Cutzamala se deriva, en primer lugar, hacia la ciudad de Toluca, y el resto se envía a la ciudad de México y su zona metropolitana. El sistema entrega entre 14 y 15 m3/s continuos de agua: en promedio, se entregan 154 hm3/año (4.9 m3/s) al estado de México (de los cuales aproximadamente 0.8 m3/s corresponden a la ciudad de Toluca) y 292 hm3/año (9.3 m3/s) más la presión para las redes de abastecimiento a la conurbación de la ciudad de México. El Sistema Cutzamala eleva el agua desde una altura de 1,600 msnm a 2,702 msnm. El Sistema Cutzamala cuenta con 322.3 km de conducciones primarias (205.8 km de tuberías, la mayoría de ellas de concreto reforzado; 72.5 km de
canales revestidos y 44 km de túneles, incluido el túnel Analco-San José) y una planta potabilizadora, Los Berros, con una capacidad de diseño de 20 m3/s, que tiene una reserva para mantenimiento con la que puede garantizar una operación mínima de 4 metros cúbicos por segundo.
El reto de las fuentes locales de abastecimiento es la merma de los manantiales y acuíferos, y el de las externas la reducción de sus caudales. Por una parte, aunque la fuente principal de agua potable de la ciudad de México es el agua subterránea que proviene del acuífero subyacente, los manantiales y el acuífero no pueden seguirse sobrexplotando a riesgo de provocar mayores hundimientos del suelo. Por otra parte, si bien los escurrimientos del Sistema Cutzamala no han presentado una variación hidrológica significativa, el incremento de población en el estado de México apunta hacia una reducción en su aporte a la ciudad de México en al menos 1 m3/s. Otras fuentes de abastecimiento de agua de menor importancia dentro de las fronteras de la ciudad de México es un conjunto de manantiales que afloran en la Sierra del Ajusco. Por otro lado, el único río urbano que escurre vivo es el río Magdalena, pero debido a su bajo caudal contribuye muy poco al suministro de agua potable, ya que más bien funciona como drenaje de aguas pluviales.
El estado de las presas, los sistemas de conducción y la planta de tratamiento, así como la falta de mantenimiento y adecuación de la infraestructura y las extracciones clandestinas que se registran todos los años son los factores más importantes del riesgo físico que presenta el Sistema Cutzamala. En relación con el riesgo de los aspectos ambientales, la calidad del agua en las presas suele tener episodios de algas163 y la contaminación en las áreas de captación (basureros, industrias, etc.) conduce a la degradación ambiental. Contribuyen también al riesgo ambiental la reducción de la capacidad de almacenamiento en las presas y el alto grado de disminución de escurrimientos en las cuencas de captación. La vulnerabilidad socio-administrativa es asimismo alta para el Sistema Cutzamala, teniendo en cuenta las demandas de grupos sociales localizados en las áreas de captación y la baja eficiencia económica del sistema. En la ilustración 17 se muestra la vulnerabilidad de las fuentes de agua para la ciudad de México.
Por otra parte, el pobre desempeño económico de los años 1980-1990 condujo a una redefinición del Estado y su modo de operar. En muchos países occidentales se estableció una política monetarista firme, acompañada con desregulaciones, privatizaciones, reducciones drásticas del número de servidores públicos, la introducción de prácticas gerenciales en el sector público y una profunda reestructuración institucional del Estado164 que remplazó muchas dependencias gubernamentales, con funciones y atribuciones jurídicas, por organismos semiautónomos con misiones, visiones y valores autoimpuestos, consejos ciudadanos como sus órganos de gobierno o juntas directivas, y una escasísima rendición de cuentas y transparencia en sus actos; esto es, la creación de un Estado minimalista, conocido como modelo neoliberal o Consenso de Washington que, propiamente, debiera denominarse neolibrecambista165. En 1989 se disolvió la Subsecretaría de Infraestructura Hidráulica y se instaló la Comisión Nacional del Agua (Conagua) como un organismo público desconcentrado de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos. El gasto en infraestructura comenzó a reducirse y la recaudación a incrementarse.
En este contexto, el 10 de julio de 1992 se creó, mediante decreto del ejecutivo federal, en ese momento a cargo de Carlos Salinas de Gortari, la Comisión de Aguas del Distrito Federal (CADF). Tanto la DGCOH como las delegaciones quedaron obligadas a transferir los recursos necesarios para su funcionamiento. Los objetivos de su creación fueron i) prestar por cuenta propia o a través de terceros166 el servicio público de agua potable para fines domésticos, comerciales, industriales o de otra naturaleza, ii) prestar el servicio de drenaje, tratamiento y reúso de aguas residuales en el Distrito Federal, iii) administrar, operar y conservar la infraestructura hidráulica necesaria para la prestación de dicho servicio, iv) optimizar el servicio público de agua potable, drenaje, tratamiento y reúso de aguas residuales en el Distrito Federal que asegure su preservación y debida continuidad, y v) fomentar una nueva cultura del agua.
Con la creación de la CADF se apuntaló una nueva estrategia del agua en la ciudad de México, ya que en ésta recaía la responsabilidad de normar, regular y administrar el agua, así como de promover nuevos esquemas de financiamiento de los proyectos hidráulicos que permitieran la participación de todos los sectores de la sociedad, en particular del privado168. Aunque la génesis de la CADF estuvo apoyada en la privatización del servicio público de agua potable en la ciudad de México, esa política neoliberal se encontró con varios contratiempos, en esencia por la crisis económica que desde 1982 se había desatado y cuyos principales síntomas se reflejaban en el incremento del trabajo informal, la disminución de los salarios de vastos sectores de la población, la tercerización de la economía y otros efectos derivados de la reestructuración del Estado, en consonancia con el así llamado Consenso de Washington, que acentuaron las desigualdades socioeconómicas y disminuyeron la capacidad de pago de amplios sectores poblacionales, limitando la gestión privada del servicio de agua potable, alcantarillado sanitario y tratamiento de las aguas residuales, del modo en que se dio en otras ciudades del mundo.
También en 1992 se reformó el texto del artículo 27 constitucional para fomentar los mercados de tierra y agua. Ese mismo año se promulgó la ley de aguas nacionales que, al unísono del Consenso de Washington, posibilitó, en esencia, la participación de la iniciativa privada en la construcción y operación de los sistemas de agua, en general, pero especialmente los de agua potable y saneamiento. En particular, estableció i) la recuperación de las inversiones públicas en obras hidráulicas federales conforme a la ley de contribución de mejoras por obras públicas federales de infraestructura hidráulica, mediante el establecimiento de cuotas que debían cubrir las personas beneficiadas en forma directa por el uso, aprovechamiento o explotación de dichas obras, ii) el cobro del servicio de operación, conservación y mantenimiento de la infraestructura hidráulica a cargo de los usuarios de los servicios respectivos, iii) el pago de derechos por la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, incluyendo las del subsuelo, así como de los bienes
nacionales que administraba la Comisión Nacional del Agua, conforme a la ley federal de derechos, y iv) el pago de derechos por el uso de cuerpos de agua nacionales como receptores de descargas de aguas residuales.
La conformación de la CADF, como organismo desconcentrado con miras a convertirse en descentralizado, se planteó de manera que gradualmente se fuera avanzando en la suma de sus funciones y atribuciones, hasta obtener la administración integral del servicio de agua y saneamiento en la ciudad de México. A partir de 1993 se reformó la ley de hacienda del Distrito Federal para permitir una recaudación más eficaz, destacando la facultad de la CADF para suspender el abasto a usuarios no residenciales, de servicios, comerciales e industriales que no cubrieran a tiempo sus obligaciones.
Para lograr este objetivo se comenzó una nueva estrategia del agua, cuya parte medular consistió en dos medidas: i) implantar un sistema de cobro universal basado en consumos medidos y ii) propiciar la participación de la iniciativa privada en la operación del sistema hidráulico. Para tal efecto, el DDF, a través de la CADF, determinó contratar diversos servicios, obras y suministros a fin de realizar por conducto de terceros diversas actividades orientadas a racionalizar los consumos de agua en tres etapas: i) levantamiento del padrón de usuarios; regularización de tomas y medidores, y conformación del catastro de redes primarias y secundarias de agua potable, agua residual tratada y redes secundarias de drenaje, ii) procesamiento de solicitudes de servicio e instalación de nuevas tomas; soporte técnico para la determinación de derechos, emisión y distribución de boletas; recepción de los derechos del servicio público de agua potable y drenaje, y mantenimiento, reparación y reposición de medidores, y iii) asignación de agua potable en bloque para que “el contratista” la distribuya a “los consumidores”, además de detectar y reparar fugas de agua potable, desazolvar la red secundaria de drenaje, y mantener, rehabilitar y ampliar las redes de distribución secundarias y sus accesorios de agua potable y drenaje.
Se presentaron siete propuestas, todas solventes, para que el contratista actuara en nombre y por cuenta del Departamento del Distrito Federal, de tal manera que para efectos legales no habría relaciones jurídicas con los usuarios del servicio público de agua potable y drenaje. Por razones de carácter estratégico, se decidió conformar cuatro zonas de servicio para el Distrito Federal con el fin de i) disminuir los riesgos de perjuicio entre los contratistas, ya que era más difícil acordar un comportamiento anticompetitivo entre un mayor número de contratistas, ii) empezar a trabajar de manera simultánea en cuatro de las delegaciones con mayor potencial de recaudación, acelerando los flujos de efectivo, y iii) promover la creación de cuatro empresas muy sólidas en esta “industria”, que aumentarían el grado de competitividad a escala nacional. Para garantizar que las empresas extranjeras no tuviesen la facultad de determinar el manejo y control efectivo de las sociedades que se formaran, se fijó un mínimo de 51% de capital nacional y un máximo de 49%
de capital extranjero.
El consorcio Servicios de Agua Potable, S. A. (SAPSA) estuvo conformado por la constructora mexicana Ingenieros Civiles Asociados (ICA), el Banco Nacional de México (Banamex) y la empresa francesa Generale des Eaux. La sociedad Industrias del Agua, S. A. (IASA) se integró con un grupo regiomontano y la empresa inglesa Severn Trend. En la corporación Tecnología y Servicios de Agua, S. A. (Tecsa) se asociaron la constructora mexicana Bufete Industrial, la empresa francesa Lyonnaise des Eaux-Dumex, la empresa inglesa Anglian Water y el Banco de Comercio (Bancomer). El corporativo Agua de México, S. A. (AMSA) se compuso con el grupo mexicano GUTSA Construcciones y la empresa inglesa North West Water International. En mayo de 1994 comenzaron a operar las cuatro empresas y un año después el aumento a las tarifas fue en promedio ocho por ciento.
También en 1993 se estableció el Registro Público de Derechos de Agua con un doble propósito: dar seguridad jurídica a los concesionarios y asignatarios de las aguas nacionales, como propósito declarativo principal, y fomentar los mercados de derechos de uso del agua, en aparente segundo plano, pero de importancia primordial. En ese año, el gasto federal en infraestructura hidráulica fue la tercera parte del monto ejercido en 1983 y la recaudación por derechos de uso del agua representó del orden de 93% del presupuesto de la Comisión Nacional del Agua. En 1995, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología se transformó en Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, quedando sectorizada la Comisión Nacional del Agua a esta secretaría, con lo cual se abrió la posibilidad de gestionar el agua como ecosistema y no sólo como recurso productivo o de satisfacción social.
En 1999, el artículo 115 constitucional sufrió otra reforma para que los ayuntamientos asumieran la responsabilidad de proveer los servicios públicos de agua potable, drenaje [pluvial, se colige], alcantarillado [sanitario, se interpreta], tratamiento y disposición de sus aguas residuales; asimismo, se les asignó la función del servicio de limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de sus residuos sólidos. Por otra parte, se les otorgó la facultad de aprobar, entre otras cosas, disposiciones administrativas para regular los servicios públicos, asegurando la participación ciudadana. En particular, una de las finalidades de esas atribuciones fue “celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento”, precisamente, el caso típico de la concesión de los servicios de agua potable y saneamiento a empresas privadas. La reforma precisaba que “sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales”.
En 2000 la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca se transformó en Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat). Se fortaleció la estructura institucional para gestionar los recursos naturales en el país instalando, adicionalmente a la Comisión Nacional del Agua, la Comisión Nacional Forestal, la Comisión de Áreas Naturales Protegidas y la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad. Al fusionarse la DGCOH y la CADF en 2003, con Andrés Manuel López Obrador como jefe de gobierno del Distrito Federal, se formó el Sistema de Aguas de la Ciudad de México (Sacmex), en calidad de organismo operador a cargo de proveer los servicios de agua potable, alcantarillado sanitario, tratamiento de aguas residuales, reúso de aguas residuales tratadas y drenaje pluvial en el Distrito Federal. En la ilustración 18 se muestra la línea de tiempo de los operadores de agua potable y saneamiento en el Distrito Federal.
El 29 de abril de 2004 se publicó en el Diario Oficial de la Federación un decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones a la ley de aguas nacionales de 1992. Su principal objetivo fue fortalecer el sector hídrico nacional mediante i) la profundización de la distribución de distintas competencias en la gobernanza de las aguas nacionales, ii) la extensión de la participación de los usuarios para incluir a la sociedad organizada en la gestión del agua y iii) la continuación de la administración de las aguas nacionales por cuenca hidrológica. Esta reforma constituyó un eslabón más en el proceso de transformación de un Estado desarrollador —a través de la construcción de infraestructura— a uno que administra la oferta y la demanda de los servicios de agua, apoyándose en una combinación de instrumentos regulatorios y de mercado. La reforma a la ley de aguas nacionales de 2004 es bastante detallada en cuanto al organigrama de la Comisión Nacional del Agua, a los documentos que deben presentarse como requisitos para obtener concesiones de uso del agua y en exponer la política hídrica, al grado de que parece más una ley orgánica, un reglamento interior de procedimientos o un manual de principios hídricos, que un conjunto de normas jurídicas sustantivas. Más que cambiar su espíritu sustantivo, la detalla mucho más en los ámbitos orgánico y procesal.
El fideicomiso irrevocable de administración y fuente de pago 1928, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de noviembre de 2004, otorga un estímulo fiscal a los responsables de la prestación del servicio público de agua potable, alcantarillado sanitario y tratamiento de aguas residuales, en función de los pagos que realizan por la extracción de las aguas nacionales y sus accesorios derivados del suministro de agua en bloque. Así, las cuotas de aprovechamientos por suministro de agua en bloque en el valle de México se destinan al fideicomiso 1928 para cubrir gastos de inversión, y se establece como garantía de pago un gravamen sobre las participaciones federales, mediante compensación, en los términos establecidos por la ley de coordinación fiscal. Los montos que asigna el fideicomiso 1928 se destinan a obras de drenaje y saneamiento en el “valle de México” o a obra nueva de infraestructura hidráulica, así como al mantenimiento del Sistema Cutzamala.
El fondo metropolitano fue otro instrumento financiero que se propuso impulsar el desarrollo integral de las zonas metropolitanas, definidas conforme al documento delimitación de las zonas metropolitanas de México 2015, emitido por el grupo interinstitucional conformado por la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, el Consejo Nacional de Población y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Como antecedente, el 13 de marzo de 1998 el jefe de gobierno del Distrito Federal y el gobernador del estado de México habían suscrito el convenio para la creación de la Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana como primera instancia bilateral con objeto de fortalecer la colaboración en áreas de interés común a fin de coordinar, evaluar y dar seguimiento a los planes, programas, proyectos y acciones conjuntamente acordados. Después, en 2006 se constituyó el fideicomiso para el fondo metropolitano de proyectos de impacto ambiental en el valle de México dentro del ramo 23 (provisiones salariales y económicas) del presupuesto de egresos de la federación, con un monto de 1,006 millones de pesos, y en 2007 se canalizaron recursos a las zonas metropolitanas de las ciudades de Guadalajara y Monterrey.
En el fondo metropolitano del valle de México, que considera las 16 alcaldías de la ciudad de México, 59 municipios del estado de México y un municipio del estado de Hidalgo, participan los gobiernos del Distrito Federal y de los estados de México e Hidalgo. Mediante este fondo —previsto anualmente en el presupuesto de egresos de la federación174— se busca disminuir la vulnerabilidad o los riesgos por la ocurrencia de fenómenos naturales o ambientales, y aquellos que se originan por la dinámica demográfica y económica.
Los fondos se destinan prioritariamente a apoyar estudios, planes, evaluaciones, programas, proyectos, acciones, obras de infraestructura y su equipamiento, ya sean nuevos o en proceso, o para completar el financiamiento de aquellos que no hubiesen contado con los recursos necesarios para su ejecución. Entre los proyectos se incluyen los de infraestructura hidráulica para agua potable, drenaje pluvial, alcantarillado sanitario y tratamiento de aguas residuales en la zona metropolitana de la Ciudad de México. Este fondo es una fuente potencial de financiamiento para el Sistema Cutzamala. Con el fin de darle mantenimiento a las dos líneas de conducción del Sistema Cutzamala se reduce el abastecimiento de agua a la población. Por esa razón, para otorgar mayor seguridad en el suministro de agua y mantener el caudal durante los periodos de mantenimiento, en 2014 se decidió construir una tercera línea de conducción. Ésta, aún en proceso, es una tubería de acero de 2.5 m de diámetro y 77.6 km de longitud, que comienza en la torre de oscilación número 5 y termina en el portal de entrada del túnel Analco-San José, en el municipio de Lerma. También en 2014, el artículo 223-Bis, apartado B (fracción I y III) y apartado C de la ley federal de derechos estableció —además del derecho por la extracción de aguas nacionales— una cuota de trasvase, determinada en función del uso del agua y de las zonas de disponibilidad desde donde se exporta e importa el agua trasvasada. Para el abastecimiento público la cuota fue de $0.074/m3 y se actualiza periódicamente. Asimismo, la cuota de aprovechamiento de la infraestructura corresponde al cobro por suministro de agua en bloque al Distrito Federal y a algunos municipios del estado de México. Esta cuota
se establece cada año en la ley de ingresos de la federación; actualmente su monto es de $5.5/m3. El costo de suministro de agua en bloque del Sistema Cutzamala es de $10/m3, y el costo total, incluyendo externalidades económicas y ambientales, es de $16.7 pesos por metro cúbico.
Los recursos que recauda la Comisión Nacional del Agua por el servicio de agua en bloque, incluyendo los derechos de extracción, cubren 48% de los costos totales de suministro; la diferencia se solventa con fondos del gobierno federal. Las cuotas recolectadas por el Sistema Cutzamala aportan sólo 61% de los costos de operación y mantenimiento y el faltante también lo paga la federación, así como los costos de capital. El monto anual de los recursos contribuidos por la federación para subsanar el déficit operativo y los requerimientos de capital es de aproximadamente $2,400 millones de pesos.
El Sistema Cutzamala entrega el agua en bloque a 14 municipios del estado de México y a 13 alcaldías del Distrito Federal. Después de recibirla, los organismos operadores de agua potable y saneamiento la distribuyen hasta el domicilio de cada usuario final, con lo que se ocasionan gastos adicionales. En la mayoría de los casos, la tarifa cobrada a los consumidores en el estado de México y en el Distrito Federal es inferior a los costos de distribución en que incurren los prestadores del servicio, generando un déficit que se completa con fondos gubernamentales. Estas subvenciones, sumadas a las otorgadas por la entrega de agua en bloque, provocan que los subsidios en el subsector de agua potable sean significativos, y con ellos las transferencias de los gobiernos federal, estatal o municipal con las que se fondean. El Sistema de Aguas de la Ciudad de México compra al Sistema Cutzamala un volumen de agua en bloque promedio de 292 hm3/año, con un precio de $23.5/m3.
El Sacmex factura 495 hm3/año y la tarifa media a los usuarios, incluyendo todas las fuentes de abastecimiento, es de $16.1 por metro cúbico. En contraste con el Sistema Lerma, donde los conflictos sociales se extendieron durante varias décadas, en las discrepancias que se observan en las subcuencas del Sistema Cutzamala intervienen factores familiares y aspectos relativos a la vulnerabilidad ocupacional y migratoria. Es decir, los disensos no suelen vincularse con la infraestructura o con la operación del Sistema Cutzamala, salvo en casos de indemnizaciones o reparaciones pendientes. Es cierto, a pesar de ello, que en algunas zonas se manifiestan preocupaciones por el traspaso de agua a otras cuencas, por ejemplo, en las áreas que compiten por el agua para riego (de manera significativa en los municipios de Michoacán) o acuicultura y ante la contaminación de los embalses.
De esta manera, el Sistema Cutzamala no es significativo en la generación y continuación de la marginación y pobreza en los municipios, ni en el desasosiego que en ocasiones causa la transferencia de agua hacia la Ciudad de México; esto es, las fricciones entre diversos grupos es la expresión de inquietudes que se originan en rezagos sociales, como el bajo crecimiento económico, la carencia de oportunidades y de capacidad para actuar en un entorno local, regional y nacional rápidamente cambiante e incluso en la ausencia de servicios de agua y saneamiento. La transferencia de agua siempre es conflictiva. Mientras los citadinos consideran que el agua potable es un derecho humano —en contraposición
al principio 4 de la Declaración de Dublín179, que indica que el agua tiene un valor económico en todos los usos en competencia a los que se destina— y, por tanto, la exigen, los pobladores de las zonas de captación perciben la extracción y conducción del agua como un despojo y, en consecuencia, luchan por ella o al menos se inconforman y negocian beneficios compensatorios.
Conciliar ambas posturas es un reto y una gran responsabilidad tanto para las autoridades como para los ciudadanos.
Presidente del Consejo de Administración de RECSA
